Overheidsschuld. Een lawine van sneeuwballen

Drie topekonomen Dirk Heremans (KUL), Emiel Van Broekhoven (UFSIA) en Jef Vuchelen (VUB) schreven samen met Johan Van Overtveldt, chef-ekonomie Trends, de hiernavolgende tekst. Een uiting van oprechte bezorgdheid over de Belgische overheidsschuld. En een pleidooi tegen de zorgeloosheid van sommigen.

De Belgische ekonomie onderging de voorbije twee decennia diverse schokken die de sociaal-ekonomische en financiële kaarten grondig door elkaar geschud hebben. Typische voorbeelden ? De twee drastische olieprijsverhogingen, het strenge wereldwijde anti-inflatiebeleid van het begin van de jaren tachtig en de voortdurende stijging van de strukturele werkloosheid.

De Belgische overheid heeft steeds op dezelfde manier gereageerd op die negatieve schokken. Ze heeft de minder aangename gevolgen ervan voortdurend gefinancierd. De trieste realiteit van vandaag leert ons dat we nu met een ernstig dubbelprobleem opgezadeld zitten. Enerzijds hebben de gevolgen van die schokken zich toch doorgezet (uitholling industriële basis, jobverlies, enzovoort) en anderzijds vormt de overheidsschuld, opgebouwd als gevolg van het gevoerde beleid, nu zelf een ernstig probleem.

Welk volume van overheidsschuld is bedreigend voor de maatschappelijke stabiliteit ? De praktische ervaring noch de ekonomische teorie bezorgen hiervoor ondubbelzinnig gedefinieerde regels. Eind vorig jaar beliep volgens ramingen van de OESO de Belgische staatsschuld 133 % van het BBP in nettotermen en 146 % op brutobasis. De nu al uitstaande nergens gekapitalizeerde pensioenlast verhoogt die schuldratio, al naargelang van de bron, met 100 tot 150 procentpunten BBP (tot 233 à 283 % op netto-basis).

Volgens de thans beschikbare gegevens zou de schuldratio verleden jaar tegenover 1993 lichte afgenomen zijn. Toch blijft de Belgische overheid de zwaarste schuldenlast onder alle industrielanden torsen. Niemand kan ontkennen dat er de voorbije jaren, zij het onevenwichtig over de konjunktuurcyclus heen, aanzienlijke inspanningen werden geleverd om het begrotings- en schuldentij te doen keren. Die inspanningen situeerden zich vooral, hoewel niet exclusief, langs de kant van de inkomsten, met andere woorden ze resulteerden in een hogere belasting voor burger en onderneming.

Deze aanpak van onze publieke financiën maakt elke claim op het nu echt onder kontrole hebben van de evolutie van de financiële kant van de staatshuishouding eerder precair. De uitgavendynamiek vooral in de sociale zekerheid werd grotendeels niet gekortwiekt (cf. bijgaande grafiek). Daardoor vertaalt elke konjunkturele tegenvaller zich onder meer via de hoge fiskale en parafiskale druk in een verdere afkalving van het ekonomisch draagvlak (d.i. het geheel waarop de Belgische overheid belastingen kan innen). Onvermijdelijk komen dan ook de overheidsinkomsten in problemen.

Van paniekvoetbal rond de overheidsschuld wordt niemand beter. Het willen minimalizeren van deze problematiek is echter pure struisvogelpolitiek. In het rozige scenario maakt het kennelijk allemaal niet veel uit of die overheidsschuld 140 % van het BBP dan wel 100 % of 170 % bedraagt. Dat is een onaangename konsekwentie van de stellingen van deze nieuwe optimisten. Het is echter belangrijker dat hun argumentatie vanuit sociaal, ekonomisch en monetair standpunt bitter weinig steek houdt.

We ballen de redenering rond de onaangename gevolgen van onze staatsschuld samen in enkele kernpunten, zonder daarbij de minste aanspraak op volledigheid te willen of kunnen maken.

– De staatsschuld, en vooral het niveau dat zij in België bereikt heeft, werkt remmend op de ekonomische groei en de tewerkstelling.

Terecht kan men hier van een sneeuwbaleffekt op de publieke financiën spreken. Het enige verschil met het veelbesproken sneeuwbaleffekt van de rente is dat dit laatste makkelijker in direkt meetbare en toetsbare cijfers te vatten is.

De overheidsschuld werkt op een indirekte en subtiele wijze als een negatieve sneeuwbal in op de ekonomische groei en de tewerkstelling : via de verstoring van de arbeidsmarkt als gevolg van de hoge fiskale en parafiskale druk op de produktiefaktor arbeid, via de investeringsontmoedigende rentepremies (ondanks alles houden we toch renteverschillen met Duitsland en Nederland) en via de negatieve verwachtingspatronen van producenten en vooral konsumenten (cf. de rem op de bestedingen als gevolg van de zeer hoge spaarquote).

Bovendien wendt de overheid de door haar gemobilizeerde middelen slechts minimaal aan om de basisstrukturen van onze ekonomie te schragen en te verbeteren : de overheidsinvesteringen daalden van rond de 4 % van het BBP in het begin van de jaren zeventig naar 1,5 % van het BBP de jongste jaren. Deze terugloop leidt, indien nog lange tijd volgehouden, tot een uitholling van het groeipotentieel van het land.

De laatste tijd is de vergelijking nogal populair tussen de schuld die een gezin aangaat voor de verwerving van een woning en een overheid die schulden aangaat. Maar die overheid doet dat niet om activa te verwerven, wel om konsumptieve bestedingen te financieren. Bovendien moet men in deze vergelijking de dingen ook juist definiëren : het BBP heeft niks te maken met het overheidsinkomen, dat op zijn beurt de enig juiste vergelijking is met het jaarlijks netto-inkomen van een gezin.

– De hoge overheidsschuld ligt aan de basis van voortdurende onzekerheid en onmiddellijke kwetsbaarheid inzake de kontrole op de lopende begroting.

Of men nu inzake de jaarlijkse begrotingen het netto-financieringssaldo als norm gebruikt, zoals voorzien in het Verdrag van Maastricht, dan wel het recent aan populariteit winnende primaire saldo (d.i. exclusief rentelasten), steeds hangt de evolutie van de rentevoeten als een zwaard van Damocles boven de uitgetekende begrotingslijnen. In tegenstelling tot landen met een gunstigere schuldpositie noopt elke onverwachte rentebeweging onze beleidsvoerders tot ingrepen langs de kant van andere uitgaven en/of inkomsten.

– Het gaat niet op het saldo van de financiële rekeningen van de drie grote binnenlandse sektoren gezinnen, bedrijven en overheid op één hoopje te gooien om dan te konkluderen dat er zich globaal gezien geen echt schuldprobleem stelt.

Dit is de steeds meer gehanteerde NV België-metodiek : vermits de Belgische gezinnen jaar na jaar indrukwekkende financiële surplussen genereren die sedert het begin van de jaren tachtig groter uitvallen dan de jaarlijkse overheidstekorten waaruit het forse overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans voortvloeit is er voor België in zijn geheel niet direkt een schuldenprobleem (cf. bijgaande tabel). Om diverse redenen gaat deze, puur boekhoudkundig overigens volkomen korrekte, benadering niet op.

Ten eerste. Men gaat ervan uit dat de overschotten van de gezinnen per definitie naar de overheid vloeien, wat neerkomt op een de facto nationalizatie van schulden en tegoeden.

Ten tweede (en belangrijker). Dat het beeld rooskleurig is als men de drie grote sektoren optelt, betekent helemaal niet dat er geen problemen kunnen opduiken, afzonderlijk, met de financiering van de overheidsschuld. Dit brengt ons bij het volgende punt.

– Mede door de ombuigingen van de jongste jaren zo steeg bijvoorbeeld tussen 1989 en 1993 het aandeel van de schuld op lange termijn in de totale schuld aanzienlijk ziet de Belgische overheid zich vandaag helemaal niet met een financieringsprobleem gekonfronteerd. De ervaring leert dat deze situatie niet enkel snel kan omslaan, maar bovendien, als dit gebeurt, het dan vaak ook erg hard gaat.

België bevindt zich zeker niet in de dynamiek die typerend is voor probleemlanden als Mexico of Zweden. Maar het moet toch door haar grote overheidsschuld met een aanzienlijke risicofaktor inzake de financiering en de plaatsbaarheid van de benodigde bedragen rekening houden. De overheidsschuld is zo omvangrijk dat er, zelfs indien de mate van vers aan te gane schuld (nl. het jaarlijkse financieringstekort) beperkt is, er kontinu schuld dient vernieuwd te worden.

Dit steeds ronddraaiend mekanisme vereist een voortdurend ongeschokt vertrouwen vanuit de geld- en kapitaalmarkten. Belgische bewindvoerders tonen zich hierin steeds meer tweeslachtig. Naar de buitenlandse markten en beleggers toe willen zij per se de indruk hoog houden dat ze erg bezorgd zijn over die staatsschuld en al het nodige zullen doen om de zaken op een ortodoxe manier recht te trekken. Naar het binnenland toe lijkt men echter steeds meer een het-is-allemaal-niet-zo-erg-boodschap te willen uitdragen. Deze mentaliteit tast onze internationale reputatie aan. Die zou nochtans best zoveel mogelijk gevrijwaard worden, want in het kader van het Verdrag van Maastricht staan er nog wat politiek-ekonomische interpretaties te gebeuren.

Dat onze overheidsschuld in hoge en nog steeds groeiende mate binnenlands wordt aangehouden, maakt geen wezenlijk verschil uit. Ook de partikuliere Belgische belegger laat zijn risicogevoeligheid duidelijk merken. Dit blijkt onder meer uit de in België relatief zeer belangrijke intermediatiefunktie van de financiële instellingen. De Belgische partikuliere spaarder geeft er duidelijk de voorkeur aan overheidspapier zoveel mogelijk indirekt te willen aanhouden : hij koopt dit waardepapier van zijn financiële instelling.

– De hoge overheidsschuld ontregelt de als normaal aanvaarde repartitie tussen de verschillende generaties.

De normale dynamiek tussen generaties houdt in dat de huidige aktieve generatie de niet-aktieven in de maatschappij van de nodige bestaansmiddelen voorziet. Sedert een aantal jaren gaan wij in België echter nog een stap verder : wij belasten niet alleen de huidige aktieven biezonder zwaar, maar gaan ook nog eens massaal lenen om deze repartitie in stand te kunnen houden. De zorg om de niet-aktieven van vandaag geeft dus aanleiding tot verplichtingen die nu al vaststaan voor toekomstige generaties. Tenzij de Belgische overheid zich zou gaan gedragen als een bananenrepubliek.

Deze vrij ongewone herverdeling tussen verschillende generaties heeft ook nog verderstrekkende gevolgen. Er treedt als gevolg daarvan immers een proportioneel groter volume aan vermogensvorming op bij de huidige niet-aktieven. Die gaan echter nog zelden over tot aanwending van dat vermogen naar echt produktieve doeleinden toe : zij zoeken hun heil in de meer risicovrije beleggingen. Dat leidt ons meteen naar het volgende punt.

– De staatsschuld legt de toekomstige generaties niet alleen hogere financiële verplichtingen op, maar ontneemt hen tevens in belangrijke mate de werkmiddelen om de meerwaarde tecreëren waaruit zou kunnen geput worden om aan die verplichtingen te voldoen.

De gelden die door de overheid afgeroomd worden op de kapitaalmarkt kunnen niet meer in partikuliere investeringsprojekten terechtkomen en worden door de overheid zelf ook slechts minimaal aangewend voor investeringsdoeleinden (cf. supra).

– De overheidsschuld bemoeilijkt de zinvolle participatie van België aan een toekomstige Europese monetaire unie.

Binnen zo’n unie zal het konkurrentieprincipe immers op alle vlakken gaan spelen. Eerder minimale verschillen in zaken als bijvoorbeeld belastingvoeten en de kwaliteit van overheidsdiensten leiden dan overmijdelijk tot aanzienlijke verschillen op het vlak van ekonomische groei en tewerkstellingskreatie. Het spreekt voor zich dat het huidige niveau van de overheidsschuld een sterke belemmering vormt voor een efficiënt beleid naar de noodwendigheden van een monetaire unie toe.

– De overheidsschuld weegt ook zwaar op de sociale toekomst van het land.

Door demografische ontwikkelingen die zich overigens ook in de andere geïndustrializeerde landen manifesteren zal bij de pensioenen en in de gezondheidszorg de uitgavendruk nog aanzienlijk toenemen. Als men nu niet de nodige ingrepen doet die de overheidsschuld verlagen, weigert men feitelijk de ruimte te creëren om in de toekomst op een redelijke wijze te kunnen voldoen aan voorspelbare sociale noden.

1994 was trouwens het eerste jaar waarin de pensioenheffingen niet volstonden om de pensioenverplichtingen te honoreren. Deze onaangename dynamiek blijft nog jaren bestaan, tenzij men overgaat tot ernstige ingrepen.