“Er is geen groot masterplan”

Dokters en regering maken ruzie, werkgevers willen lastenverlagingen, vakbonden hogere sociale uitkeringen, en dat terwijl het geld in rook dreigt op te gaan. Blijft er in die context nog ruimte om fundamenteel over de sociale zekerheid na te denken? Bea Cantillon, de specialiste bij uitstek, laat het niet aan haar hart komen.

Nochtans loopt de temperatuur op. In de gezondheidszorg stijgt het tekort schrikbarend, ondanks eerdere beloften dat de groeinorm van 2,5% niet overschreden zou worden. Pogingen van minister Vandenbroucke om de zaak onder controle te houden, stoten op heftige reacties van de artsen. Niets nieuws onder de zon. Krijgt een, al of niet gewaagde, toekomstvisie op de sociale zekerheid nog kansen? Wie kan er beter een antwoord geven dan Bea Cantillon, een van de meest gereputeerde socialezekerheidsspecialisten in België, directeur van het Centrum voor Sociaal Beleid aan de Ufsia, gewoon hoogleraar aan diezelfde Ufsia, lid van Forum 21 (de denktank van Vlaams minister-president Patrick Dewael), voorzitster van de werkgroep die voor rekening van Frank Vandenbroucke het sociaal statuut van de zelfstandigen onder de loep neemt, en ook nog CVP-politica.

TRENDS. Er komt meer en meer kritiek op de rondetafel. Er zou niet worden gediscussieerd over de prioriteiten in de sociale zekerheid.

BEA CANTILLON. “Het idee om een rondetafel te organiseren is heel goed. We komen uit een periode waarin men via selectiviteit een besparingsbeleid heeft gevoerd, en nu staan we voor een periode van kostenstijgingen door de veroudering. Bovendien beleven we een langzame overgang van een samenleving waarin de risico’s verbonden waren aan de industriële arbeid en waarin we een zeer succesvol socialezekerheidssysteem hebben opgebouwd naar een tijdperk waarin die risico’s zich op een ander domein aandienen. Daar moet over nagedacht worden, en de rondetafel lijkt me daarvoor zinvol.

“Wat de slaagkansen zijn, hangt af van de tijd die erin gestoken wordt. Wie denkt dat we dit met succes zullen kunnen afronden in het bestek van enkele weken of zelfs maanden, heeft het mis.”

De deadline van februari is dus niet realistisch?

CANTILLON. “Neen. Althans wanneer men wil nadenken over de grote kwesties in de sociale zekerheid. Ik twijfel aan de opportuniteit van de timing. Ik vrees dat de rondetafel ofwel te laat komt omdat de budgetten voor deze regeerperiode zijn opgebruikt, ofwel te vroeg komt omdat men niet voorbereid is op de fundamentele vragen. Niemand heeft een groot masterplan neergelegd.”

Is het principe van de actieve welvaartsstaat geen interessant richtsnoer voor de rondetafel?

CANTILLON. “Ongetwijfeld. En een belangrijk actueel discussiepunt gaat precies over de vertaling van dit concept in de sociale zekerheid, met name of de minimumuitkeringen al of niet worden verhoogd. Dat verwijst rechtstreeks naar een inherent conflict van het concept van de actieve welvaartsstaat. Enerzijds heb je de sociale zekerheid die een behoorlijke minimumbescherming moet bieden. En anderzijds is er de strijd tegen werkloosheidsvallen en het aantrekkelijk maken van een arbeidsbestaan in vergelijking met een uitkeringsbestaan. Dat is een wezenlijk conflict dat tot het uiterste moet worden doorgedacht.”

Past een verhoging van de sociale uitkeringen wel in het streven naar de reactivering van de werklozen?

CANTILLON. “Dat is inderdaad de vraag. Men heeft veel gedaan om de werkloosheidsvallen te bestrijden en met succes. Maar als men nu de minimumuitkeringen verhoogt, is dat eigenlijk het verhaaltje van de hond die in zijn eigen staart bijt. Want met die verhoging worden er weer nieuwe werkloosheidsvallen gecreëerd.

“De core business van de sociale zekerheid is inkomenswaarborg, en dat moet zo blijven. Ze is een specifiek instrumentarium om inkomens te transfereren. Ze is niet uitgerust om jobs te creëren of om mensen op te leiden. De sociale zekerheid moet hierbij een ondersteunende rol spelen, maar dit komt in tweede orde. En die doelstellingen van de tweede orde mogen die van de eerste orde niet verdringen. Er zijn trouwens nog andere methodes dan die waarbij via uitkeringsniveaus wordt gewerkt. Men kan en moet de sociale zekerheid ook actiever maken door te werken aan de kant van de uitvoeringsorganisaties. Ik denk aan de arbeidsbemiddeling en -opleiding die aangeboden wordt aan langdurig werklozen: ongeveer een derde van hen blijkt er nauwelijks mee in contact te zijn geweest. Er schort dus duidelijk iets. Er is ook een probleem van controle op uitkeringstrekkers. Dat wordt weggeschoven. Het is een zeer delicate discussie, maar we moeten ze weer op de agenda zetten, zoals men in Nederland heeft gedaan.

“Een behoorlijke minimumbescherming én een activering zijn mogelijk. Dat is eigenlijk het Scandinavische model, dat een veel strakkere uitvoering kent dan bij ons.”

De conclusie is dus dat de minimumuitkeringen naar boven moeten?

CANTILLON. “De minimumuitkeringen zijn inderdaad behoorlijk achteropgebleven op de algemene ontwikkeling van de welvaart. De kloof tussen een werkloze en een werkende is groter geworden. Idem voor de kloof tussen een invalide en iemand die werk heeft. En dus moeten die minimumuitkeringen omhoog.”

Als het budget nu krimpt en men moet een keuze maken tussen een verhoging van de uitkeringen en de lastenverlaging, dan gaat uw voorkeur uit naar hogere uitkeringen?

CANTILLON. “Natuurlijk. De voorbije jaren hebben we al een lastenverlaging gehad en er staat een zeer omvangrijke belastingverlaging op til. Men gaat er zo gemakkelijk van uit dat iedereen zomaar activeerbaar is. De discussie over het bestaansminimum ergert mij: wachten om te verhogen omdat er eerst een heel activeringsplan wordt opgezet. Er zit iets pijnlijks in. Wees maar eens een ongeletterde bestaansminimumtrekker. Het kost je minstens een jaar vooraleer je kunt lezen en schrijven. En al die tijd hang je op een uitkering die absoluut niet toelaat om op een behoorlijke manier te kunnen functioneren in de samenleving.”

In verband met de lastenverlaging wordt ook vaak gezegd dat ze door de minderinkomsten het draagvlak van de sociale zekerheid in gevaar brengt.

CANTILLON. “Als je statisch denkt, is dat inderdaad zo, maar er is nergens geschreven dat die financieringswijze te allen tijde moet blijven wat ze nu is. Ervan uitgaan dat de sociale zekerheid alleen gefinancierd moet worden op basis van arbeidsinkomen, is een onjuiste en achterhaalde benadering. Waarom zijn kinderbijslagen bijvoorbeeld nog een arbeidsgerelateerd risico? Ook de gezondheidszorg kan gefinancierd worden vanuit de fiscale inkomsten.”

Maar dan dreigt de communautarisering, zeggen de tegenstanders.

CANTILLON. “Dat is een argument naast de kwestie dat eigenlijk niet zou mogen spelen. In alle andere landen worden kinderbijslagen gefinancierd door de fiscaliteit. Maar politiek is het argument wel heel belangrijk, en zorgt het voor een blokkering van de hervorming.”

Is het tekort aan visie rond de sociale zekerheid niet te verklaren door een te eenzijdige benadering van het systeem, waarbij het vooral sociologen zijn die het hoge woord voeren? In België zijn er weinig economen die de sociale zekerheid opvolgen.

CANTILLON. “Er zijn wél veel economen die het opvolgen, onder andere Frank Vandenbroucke is econoom. En juristen _ tot voor dertig jaar waren het zelfs énkel juristen. Het zijn wel de sociologen die de doelstellingen van de sociale zekerheid hebben uitgerokken. Het idee om meer te doen dan inkomensbescherming komt uit de sociologie. Wat gevaarlijk is, want zo worden de verwachtingen tegenover de sociale zekerheid te groot en het systeem kan dat niet invullen.”

Sociologen leggen vooral de nadruk op de armoedebestrijding. Maar het economische discours _ wat is het rendement van de middelen die worden ingezet? _ ontbreekt. Door de efficiëntie hoog te houden, kan men de sociale zekerheid aantrekkelijk houden voor de midden- en hogere klassen.

CANTILLON. “Efficiëntie en legitimiteit zijn niet hetzelfde. De legitimiteit is de vraag in hoeverre je een systeem kunt uitdragen dat breed gedragen wordt door iedereen. De vraag naar legitimiteit verschilt naargelang van het stelsel. Kinderbijslag is een heel legitiem stelsel, want het is universeel en steunt op een zeer eenvoudig principe van rechtvaardigheid. Het geldt zowel voor werklozen als voor bankdirecteurs. Is het daarom efficiënt? Natuurlijk niet. De werkloosheid ligt moeilijker. Het zijn vooral de minderbetaalden die weinig bijdragen tot het systeem, die werkloos worden. De beter betaalden kennen nauwelijks werklozen. Dit systeem kan dus niet steunen op welbegrepen eigenbelang. Dat maakt het heel kwetsbaar. Bovendien heeft de werkloosheid heel wat dingen op zijn kar geladen die er niet thuishoren, zoals loopbaanonderbreking.”

Moet het verzekeringsprincipe in de sociale zekerheid niet in ere hersteld worden?

CANTILLON. “De vraag is in welke mate men het verzekeringsbeginsel moet handhaven en voor welke sectoren? Dat is ook iets wat men zou moeten aanbrengen op de rondetafel. Voor kinderbijslagen is het verzekeringssysteem achterhaald. Hetzelfde geldt voor de gezondheidszorg. In de werkloosheid betalen hogere inkomens bijdragen voor een risico dat het hunne niet is. En de uitkeringen staan totaal niet in verhouding tot de bijdragen die ze betaald hebben.”

In het zorgenkind van de sociale zekerheid, de gezondheidszorg, heeft de verdeling van de budgetten steeds minder te maken met een objectieve analyse, maar wel zeer veel met politieke premissen. Hoe geraken we daar uit de impasse?

CANTILLON. “Het budget voor gezondheidszorg ligt in België niet exuberant hoog. De stijging die we nu kennen, doet zich in alle landen voor. Alle landen worden geconfronteerd met dezelfde dynamiek: veroudering van de bevolking en technologische vooruitgang, wat duurdere maar betere gezondheidszorg met zich brengt. De vraag hoe je dat moet beheersen, is universeel. Ze stijgt de posities uit die door belangengroepen worden ingenomen. Waarmee ik niet gezegd heb dat die posities niet belangrijk zijn.”

Was minister Frank Vandenbroucke vorig jaar dan niet naïef toen hij zei dat het de laatste keer was dat we een grote stijging van het budget kenden, en dat vanaf dit jaar alleen de afgesproken stijging met 2,5% zou worden doorgevoerd?

CANTILLON. “Er komen opnieuw stijgingen. Onvermijdelijk. Maar als men het zorgsysteem wil bewaren, dan moeten er mechanismen worden ingebouwd om de kosten te beheersen. We hebben een gezondheidszorg van hoge kwaliteit voor iedereen. Onlangs sprak ik met een Engelsman die voor acute rugpijn een ziekenhuis had bezocht. Hij was in de wolken over de zorgverstrekking. Hij zocht koortsachting naar de naam van het ziekenhuis. Ik heb hem gezegd: doe geen moeite, want je zal in alle ziekenhuizen dezelfde goede service krijgen.

“Kerkhoven en ziekenhuizen zijn zowat de enige plaatsen in de samenleving waar rijk en arm naast elkaar komen te liggen. Maar als de kosten niet worden beheerst, gaan we in de richting van een gezondheidszorg met twee snelheden.

“Die kostenbeheersing kan de overheid niet op haar eentje afdwingen. Ze moet wel het kader scheppen waarin alle actoren voor hun verantwoordelijkheid worden geplaatst. Ik denk daarbij aan de ziekenfondsen die er nu geen enkel belang bij hebben om iemand te zeggen dat drie maanden ziekteverlof volstaan. Integendeel, een ziekenfonds dat zich te scherp opstelt, raakt zijn klanten kwijt. Hetzelfde geldt voor artsen en de farmaceutische industrie, die moeten ook geresponsabiliseerd worden. Idem voor de patiënten. Maar bij die laatsten is men al ver gegaan met de remgelden. We zijn zelfs te ver gegaan. Vandaar de noodzaak van de maximale gezondheidsfactuur. Er zijn echter nog veel mogelijkheden, ik denk bijvoorbeeld aan de kinesitherapie.”

Bent u niet bang dat zo’n aanpak op heel grote weerstanden zal stoten?

CANTILLON. “Natuurlijk. Maar alle betrokkenen zouden moeten beseffen dat alleen die weg ervoor kan zorgen dat het gezondheidssysteem overleeft. Maar dat ziet men niet in. Ik denk bijvoorbeeld aan het schabouwelijke niveau waarop sommige artsen de discussie voeren.

“Er is ook een enorm wantrouwen tussen de verschillende actoren die elkaar als profiteurs beschouwen. De rondetafel zou een hefboom kunnen zijn om het wantrouwen weg te nemen en een groot sociaal pact tussen die partijen tot stand te brengen. Dat veronderstelt tegelijk veel structurelere ingrepen in de financiering van de zorgen. De huidige financiering per prestatie zit vol met incoherenties en iedereen zoekt er zijn weg in. Misbruik wordt moreel verantwoord, want ‘we moeten toch uit de kosten raken’.”

Ook het pensioenprobleem heeft men de voorbije jaren te veel laten slabakken. Het probleem van de vergrijzing komt steeds dichterbij. Worden er voldoende maatregelen genomen?

CANTILLON. “Of men ver genoeg gaat _ en dan denk ik aan het Zilverfonds _ hangt af van de omvang van de middelen die ervoor vrijgemaakt zullen worden. Het Zilverfonds moet de wettelijke pensioenen veiligstellen. En dan is er de wet op de extralegale pensioenen, die heel goed is om bovenwettelijke pensioenen niet langer alleen voor de hoge inkomens aantrekkelijk te maken. Die twee samen, plus de versterking van het vangnet _ door de Inkomensgarantie voor Ouderen _ lijken mij een coherent pakket te vormen.”

Maar door de democratisering van de aanvullende pensioenen verliezen de sectorale pensioenfondsen wel hun flexibiliteit.

CANTILLON. “Als je het systeem aantrekkelijk wil maken voor lagere inkomens, dan moet er een zekere rigiditeit bestaan. Je kunt dan de markt niet voluit laten spelen.”

Alain MoutonGuido Muelenaer

Guido Muelenaer

“Wie denkt dat we de rondetafelgesprekken over de sociale zekerheid op enkele weken of maanden kunnen afronden, heeft het mis.”

“De core business van de sociale zekerheid is inkomenswaarborg en dat moet zo blijven.”

“De werkloosheid heeft heel wat dingen op zijn kar geladen die er niet thuishoren, zoals loopbaanonderbreking.”