De overheid ondergraaft de markt… en zichzelf. De fiskale stoppen slaan door

De overheid speelt

in de schepping van welvaart een absoluut secundaire rol. Herverdelen is vandaag haar “core business”. Ondertussen wordt de ekonomie draaiend gehouden door nog amper de helft van de gezinnen. De staat ondergraaft de markt, en dus zijn eigen fundering. De grenzen van het overheidsbeslag zijn bereikt, zoniet overschreden. Een cijferanalyse, aan de vooravond van een nieuwe belastingronde die de begrotingskonklavisten allicht in petto houden.

België behoort nog altijd tot de welvarendste landen ter wereld. Laat dat vooreerst duidelijk wezen. Maar sinds pakweg 20 jaar of sinds de eerste oliekrisis zit de klad erin. Onze welvaartstaat kraakt onder het gewicht van werkloosheid en overheidsschuld, twee fenomenen die deels door het gevoerde beleid elkaar versterken. We zijn nog rijk, maar voor hoelang nog ?

Iemands rijkdom meet men doorgaans aan zijn vermogen : woningen, kasbons, aandelenkapitaal… Precieze cijfers over het hele hebben en houden van alle Belgen samen zijn niet beschikbaar. De ramingen liggen tussen de 20.000 en 40.000 miljard frank, een veelvoud dus van de torenhoge overheidsschuld. Dat kan sommigen doen duizelen en vragen : moeder, waarom klagen wij ?

Maar u moet hierbij voor ogen houden dat een belangrijk deel van dit vermogen niet meteen beschikbaar is. Als aandelen of onroerende goederen ineens en masse verkocht zouden worden, stort de waarde daarvan in elkaar. Het vermogen is tevens ongelijk verdeeld : een beperkte topgroep heeft het grootste deel in handen.

Het vermogen is bovenal een statisch gegeven. Het zegt weinig of niets over de evolutie van onze welvaart, over de graad van dynamisme van onze ekonomie, de mate waarin die welvaart creëert.

De internationale standaard bij uitstek voor die welvaartskreatie is het Bruto Binnenlands Produkt (BBP), het geheel der goederen en diensten dat we met z’n allen gedurende een jaar voortbrengen. In 1994 bedroeg het Belgische BBP 7626 miljard frank. Wat betekent dat, met een bevolking van iets meer dan 10,1 miljoen mensen, elke Belg staat voor 753.706 frank. Internationaal een goede score. Nu is dat BBP ook wel geen volledig korrekte maatstaf : milieuvervuiling, zwartwerk of thuisarbeid worden niet verrekend.

Het BBP kan op drie manieren gemeten worden : langs de bestedingen (konsumptie, investeringen, netto-export), langs de inkomens (arbeid, vermogen, ondernemingsaktiviteit) en langs de toegevoegde waarde die in de ekonomie geschapen wordt. Het kaderstuk “Veel natte-vingerwerk” geeft de samenstelling van het BBP volgens toegevoegde waarde weer. Schema 1 vat de konklusie ervan zeer bondig samen : de overheid speelt in de schepping van welvaart een absoluut secundaire rol.

BLOEDSOMLOOP.

Maar onze moderne overheid is veel meer dan een producent van diensten en goederen, kollektieve en andere. Onze gemengde marktekonomie draait op een complex samenspel tussen de marktspelers bedrijven en gezinnen en de overheid. Schema 2, “De bloedsomloop van de Belgische ekonomie”, geeft een vereenvoudigde voorstelling van de financiële stromen tussen de overheid en de markt. Het schema is gebaseerd op de nationale rekeningen van 1994, de jaarrekeningen van de volkshuishouding.

Centraal staat de markt, het kloppend hart van de ekonomie. In het schema wordt ook de gemengde sektor, met inbegrip van alle overheidsbedrijven, bij de marktsektor ondergebracht. De lading “overheid” dekt dus enkel de administraties (de overheid, puur uit Schema 1). Daarmee volgen we de indeling van de nationale rekeningen.

Dat is niet volledig korrekt. Vele publieke of semi-publieke bedrijven werken weliswaar grotendeels op basis van marktprincipes, de openbare kredietinstellingen bij voorbeeld. Maar andere worden zwaar gesubsidieerd en/of genieten van overheidsmonopolies denk maar aan de openbare vervoerbedrijven.

In het schema wordt dit laatste gedeeltelijk gekompenseerd door de stroom subsidies aan bedrijven in beeld te brengen. De overheidsbedrijven slorpen hiervan zowat de helft op. De Nationale Bank van België (NBB) beschikt nota bene over een metodologie voor een preciezere afbakening van de marktsektor en de overheid, maar maakt daar geen gebruik van (zie kader : “Overheidsbeslag niet relevant voor Nationale Bank”).

Van de 100 frank die de markt aan welvaart (toegevoegde waarde) creëert, wordt er 48 frank aan fiskale en sociale lasten afgetapt door de overheid. Nog eens 1 frank wordt afgeroomd onder de noemer “niet-fiskale en parafiskale ontvangsten”, een allegaartje : van verkeersboetes tot de terugbetaling van OCMW-voorschotten. Daarin zitten ook de dividenden die de overheid puurt uit haar ondernemingsparticipaties.

Van deze 49 frank die naar de overheid vloeit, gaat meteen 3 frank terug naar de bedrijven in de markt, als subsidies. Dit betekent dat de overheid netto 46 frank wegzuigt uit de markt, zodat er voor gezinnen en bedrijven aktief in deze markt nog een vrij besteedbaar inkomen van 54 frank overblijft.

OVERHEID RECYCLEERT.

Wat doet de overheid met haar geld ? Het overgrote deel, 45 frank, wordt direkt als inkomen gerecycleerd naar bedrijven en gezinnen (de gezinnen van het overheidspersoneel ditmaal inbegrepen). Hun globaal beschikbaar inkomen wordt daarmee op 99 frank gebracht : 45 frank van de overheid en 54 frank die ze overhouden uit marktaktiviteiten. Kortom, wat de ene hand van de overheid neemt, geeft de andere bijna volledig terug.

Deze recyclage van inkomens gebeurt in hoofdzaak onder de vorm van inkomensoverdrachten, zeg maar sociale uitkeringen : 26 frank. Komt daarbij : 10 frank aan nettolonen voor de ambtenaren en 9 frank aan netto-rentebetalingen. De lasten op de lonen van het overheidspersoneel en op de rentebetalingen bedragen in totaal 6 frank, een vestzak-broekzaktransaktie (linksboven in het schema).

Voor het overige besteedt de overheid 5 frank aan de aankoop van goederen en diensten, waarvan 2 frank investeringen. Nog eens 3 frank maakt ze over aan het buitenland, in hoofdzaak rentebetalingen en ontwikkelingshulp. Anderzijds puurde de overheid 1 frank uit de verkoop van overheidsactiva (privatizeringen). Alles bij elkaar geeft vadertje staat aldus 6 frank meer uit dan hij verdient. Dat wordt geleend : 5 frank in het binnenland, 1 frank in het buitenland.

Om de bloedsomloop rond te maken : de gezinnen en bedrijven geven 88 frank van hun beschikbaar inkomen uit aan konsumptie of investeringen. Samen met de 5 frank overheidsaankopen en de 6 frank nettobestedingen van het buitenland op onze markt (het overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans) levert dit de 100 frank marktproduktie op (op 1 frank afrondingsfout na). Van de 11 frank die gezinnen en bedrijven sparen, wordt 5 frank geleend aan de overheid.

Het schema bevestigt dat de overheid een grote herverdelingsmachine is. De 48 frank fiskale en sociale lasten wordt volledig herverdeeld tussen inkomenstrekkers : 26 frank sociale tegemoetkomingen, 10 frank lonen, 9 frank intresten en 3 frank bedrijfssubsidies.

Die herverdeling weegt op de groei van de markt. Neem nu eerst de bedrijfssubsidies. Die kunnen de vitaliteit van de ondernemingen bevorderen. Maar ruim de helft ervan gaat naar het dekken van exploitatieverliezen van overheidsbedrijven, niet bepaald een produktieve bestemming. Anderzijds ligt de overheidssteun voor onderzoek en ontwikkeling in de bedrijven internationaal vergeleken zeer laag in België, een oud zeer.

De sociale uitkeringen dan. Die stellen werklozen en gepensioneerden in staat om meer uit te geven, wat de kassa’s doet rinkelen. Maar ze remmen evenzeer de drang tot een produktieve bijdrage af. De reglementering verbiedt werklozen en gepensioneerden overigens om aktief te zijn. Het sociaal vangnet draagt globaal beschouwd ongetwijfeld bij tot een gezond sociaal klimaat waarin bedrijven goed floreren. Maar dit effekt valt onmogelijk te kwantificeren en het is hoogst onwaarschijnlijk dat een individueel bedrijfsleider of werknemer met deze faktor rekening houdt.

De rentelasten ? Al evenmin een bron van welvaartskreatie. In het overheidsbudget verdringen zij de dienstverlening of de meer produktieve uitgaven. Voor de bedrijven en gezinnen vormen ze geen extra-inkomen.

Bij de partikulieren zijn het overigens vooral senioren die genieten van de intrestbetalingen, omdat zij de grootste spaarpot hebben en het meest uit zijn op risicovrije beleggingen (zoals bleek uit een studie van Heremans, De Broeck en Guldemont, 1993). Met dat intrestinkomen trakteren de senioren zich op veertien dagen Tenerife of ze laten het op de bank staan. Produktieve investeringen moet je er niet meteen van verwachten.

De lonen van het overheidspersoneel leveren ongetwijfeld een bijdrage tot de ekonomische groei. Het gerecht zorgt voor een ordentelijk rechtsverkeer, leerkrachten bezorgen de bedrijven gekwalificeerd personeel, politiemannen staan in voor onze veiligheid… Zonder overheid zouden de marktspelers al deze taken op zich moeten nemen. De toegevoegde waarde die de overheid hier biedt, is alleen zeer moeilijk meetbaar. Maar de malaise bij het gerecht en de algemene onvrede over het veiligheidsapparaat geeft aan dat er toch wat schort aan de produktiviteit van deze oorspronkelijke core business van de staat.

Veel meetbaarder is de produktieve bijdrage van overheidsinvesteringen. Experts van de OESO berekenden dat België één van de zeldzame landen is waar de band tussen infrastruktuurinvesteringen en de evolutie van de globale produktiviteit van de produktiefaktoren nogal sterk is (R. Ford en P. Poret, Revue économique de l’OCDE, n 17, 1991). We stellen echter vast dat de overheidsinvesteringen over de jaren heen fors geslonken zijn (Grafiek A).

FISKALE DRUK.

De bloedsomloop tussen overheid en privé-sektor geeft aan dat het publiek of privaat statuut van bedrijven niet de essentie vormt van het overheidsbeslag op de ekonomie. Publieke bedrijven kunnen in principe even goed als private werken volgens de marktprincipes, zeker inzoverre ze opereren in een konkurrentiële markt. De privatizering van overheidsbedrijven is dus geen goede indicator voor de evolutie van het overheidsbeslag.

De mate waarin de overheid beslag legt op marktinkomens om die zelf te gaan herverdelen, dat is de maatstaf voor de graad van kollektivizering. Die herverdeling doorbreekt immers de marktlogika, de wetten van vraag en aanbod, de verloning in funktie van toegevoegde waarde. De bloedstroomanalyse toont aan dat de overheid bijna de helft van de inkomens recycleert.

De fiskale en parafiskale druk is hier een belangrijke parameter. Nu bekleedt België op dit punt in Europa geen unieke positie, al zitten we toch duidelijk in de kopgroep (cfr. OESO-statistieken). De toestand is ook lang niet nieuw. De globale fiskale en parafiskale druk beliep tien jaar geleden 47,3 % van het BBP, tegenover 46,3 % vorig jaar (Grafiek B).

Deze globale evolutie verdoezelt echter dat de fiskale en sociale lasten op de lonen de voorbije tien jaar gestaag opliepen (Grafiek C), met uitzondering van 1988-1989 (belastinghervorming). In 1985 werd 44,7 % van de loonmassa (bruto-loonkosten) afgehouden, onder de vorm van direkte belastingen en sociale-zekerheidsbijdragen. Vorig jaar was dit 47,6 %.

Deze tegengestelde evolutie daling van de globale druk, toename van de druk op loon heeft te maken met het dalend aandeel van het arbeidsinkomen in het BBP. Dat inkomen wordt immers zwaarder belast dan inkomens uit kapitaal. In haar jongste studierapport over de Belgische ekonomie geeft de Nationale Bank precies deze verklaring voor de verwachte lichte daling van de globale druk voor dit jaar.

De vicieuze cirkel is gekend : door de toenemende fiskale en sociale lasten prijst de arbeid zich uit de markt ; dat leidt tot een toename van de werkloosheid, die de overheidsbegroting onder druk zet ; om de begrotingsdoelstelling toch te halen, worden de lasten op arbeid verder verhoogd, de arbeid dus nog duurder gemaakt, enzovoort.

Met het Globaal Plan heeft de vorige regering de sociale lasten op arbeid verminderd. Maar dat effekt werd nagenoeg volledig gekompenseerd door een toename van de fiskale lasten (desindexering van de belastingschalen en de aanvullende krisisbijdrage).

LEVEN VAN DE OVERHEID.

De mate waarin de overheid deze fiskale en parafiskale druk gebruikt om inkomens te herverdelen, wordt goed geïllustreerd met een opdeling van de gezinnen volgens de oorsprong van hun inkomen. Hoeveel gezinnen verdienen hun inkomen met arbeid op de markt, hoeveel worden vooral onderhouden door de overheid ?

In de minimalistische hypotese dat alle overheidsbedrijven volledig in de markt werken, is 54 % van de gezinnen voor zijn inkomen in grote mate afhankelijk van de overheid (Grafiek D, 1). Het gaat om 622.000 personeelsleden van de overheid, ruim 2 miljoen gepensioneerden en 915.000 genieters van een werkloosheidsuitkering.

In een maximalistische hypotese (Grafiek D, 2) is nagenoeg 63 % van de gezinnen voor zijn inkomen afhankelijk van de overheid. In deze hypotese wordt 32 % van de totale tewerkstelling gekatalogeerd als overheidstewerkstelling (tegenover slechts 17 % in de vorige hypotese). Dit aandeel werd berekend in een internationaal vergelijkend onderzoek naar de omvang van de publieke sektor in zes Europese landen (H. Scholten en F. van Dongen, De publieke sector in internationaal perspectief, ESB, juni 1994). Het omvat tevens de hele gesubsidieerde sektor (gezondheidszorg, kinderopvang, jeugdwerk…).

Leggen we dit plaatje naast de verdeling van het BBP tussen overheid en marktsektor : 46 % van de gezinnen staat in voor 87 % van de welvaartscreatie. In deze calculus wordt de toegevoegde waarde van de overheidsdiensten wel beperkt tot de verloning van het overheidspersoneel. De werkelijke toegevoegde waarde kan daar grondig van verschillen, afhankelijk van de produktieve bijdrage die de overheidsdiensten leveren.

Als vuistregel kan je toch stellen dat de ekonomie draait op de arbeid van om en bij de helft van de gezinnen. Dat is ekonomisch en maatschappelijk zonder meer dynamiet. We laten het aan politologen om uit te maken hoe zwaar het gewicht van de overheidsinkomens heeft doorgewogen op de stembusgang van 21 mei.

DE KLOOF.

Ook de Nationale Bank voelt nattigheid. In haar jongste jaarverslag wijst de NBB erop dat de werkgelegenheidsgraad de verhouding tussen het aantal werkenden en de totale bevolking in België amper 37,8 % bedraagt, één van de laagste van de OESO-landen.

De werkgelegenheidsgraad is een andere ratio dan de hierboven berekende verhouding kollektieve inkomenstrekkers in het geheel der gezinnen. Maar de boodschap van de NBB is dezelfde : “Aangezien de inhoudingen in de vorm van direkte belastingen en sociale-zekerheidsbijdragen hoofdzakelijk berusten op de werkende personen en een aanzienlijk deel van de niet-werkende personen een vervangingsinkomen ontvangt, geeft een lagere werkgelegenheidsgraad… aanleiding tot minder ontvangsten en meer uitgaven… De verklaring (voor deze lage werkgelegenheidsgraad – nvdr) ligt deels bij het geringere belang van het deeltijdwerk in België en bij de hogere inhoudingen op de arbeidsinkomens, die ten koste gaan van de werkgelegenheid. “

De hoge lastendruk is meer dan enkel maar een hypoteek op de internationale konkurrentiekracht van ondernemingen en dus de werkgelegenheid. Fundamenteel stelt zich tevens de vraag hoe lang nog de slinkende groep werkenden een steeds zwaardere lastendruk in ruil voor een fors ingeperkt aanbod van overheidsdiensten zal pikken ?

Er is wel degelijk een groot verschil tussen het verder verhogen van de belastingen of het beperken van de sociale uitkeringen. In het eerste geval treft men de aktieven die welvaart en dus inkomen creëren, in het andere geval betalen vooral de niet-aktieven die welvaart konsumeren. In het ene geval verbreedt de kloof tussen wat de aktieven afdragen en wat ze er van de overheid in de plaats voor krijgen. In het andere geval vernauwt de kloof. De legitimiteit zelf van de overheid staat op het spel.

JAN VAN DOREN

JOHAN VAN OVERTVELDT

WAT BESLIST DEHAENE II IN BEGROTINGSKONKLAAF ? Belastingen verhogen treft de aktieven die welvaart en dus inkomen creëren. Sociale uitgaven beperken treft vooral de niet-aktieven diewelvaart konsumeren.

WERKLOZEN, GEPENSIONEERDEN,… De verhouding tussen het aantal werkenden en de totale bevolking bedraagtin België amper 37,8 %, één van de laagste van de OESO-landen.