Waarom de begroting al jaren ontspoort: tien oorzaken

Het structurele begrotingstekort zal dit jaar 1,5 procent van het bbp bedragen, of 7,2 miljard euro. Vorig jaar was dat nog 0,7 procent van het bbp. De verslechtering van de overheidsfinanciën is niet alleen het gevolg van de beleidsstilstand in de Wetstraat. De kaduke overheidsfinanciën hebben tal van oorzaken.

Het overheidstekort groeit dit jaar met 3,8 miljard euro of 0,8 procent van het bbp. Dat is het opvallendste cijfer uit het recentste rapport van het Monitoringcomité, de groep van ambtenaren die de toestand van de overheidsfinanciën opvolgt. Dat betekent dat dit jaar een sanering van 4 miljard euro nodig is, en geen 2 miljard euro. Het structurele begrotingstekort (gecorrigeerd voor eenmalige maatregelen en conjuncturele schokken) loopt op tot 1,5 procent van het bbp. Die cijfers van het Monitoringcomité leken een verrassing, maar ze liggen in lijn met de voorspellingen die de Nationale Bank in juni deed. Volgens gouverneur Pierre Wunsch zou het begrotingstekort uitdiepen van 0,7 procent van het bbp in 2018 naar 1,3 procent dit jaar, 1,7 procent volgend jaar en 2,1 procent in 2021.

Het Planbureau had het zelfs over een tekort van 2,7 procent van het bbp tegen het einde van de legislatuur in 2024, bij ongewijzigd beleid. 14,5 miljard euro om precies te zijn. Een begrotingsevenwicht is dus veraf en was ook de voorbije decennia een grote zeldzaamheid (zie grafiek Bijna nooit een begrotingsevenwicht).

De oorzaak voor de situatie zoeken ontslagnemende excellenties in de afwezigheid van een daadkrachtige regering. Volgens minister van Begroting Sophie Wilmès (MR) had een regering die niet in lopende zaken was, in het voorjaar een begrotingscontrole kunnen doorvoeren en was de ontsporing vermeden. Dat klopt wellicht, maar de echte oorzaken van de kaduke overheidsfinanciën liggen elders en zijn diepgaander. We zetten ze op een rij.

1 Begrotingstrucs en nattevingerwerk

Volgens het Monitoringcomité zullen de belastinginkomsten 1,9 miljard euro lager uitvallen dan verwacht, voornamelijk door een minder gunstig economisch klimaat. De groeivooruitzichten voor 2019 zijn bijgesteld van 1,6 procent van het bbp naar 1,3 procent. “Dat de groeivertraging zou wegen op de overheidsfinanciën, was voorspeld”, zegt Johan Van Gompel, senior economist bij KBC Group.

“De impact van de lagere groei op de recente begrotingsresultaten is veeleer beperkt”, zegt Bart Van Craeynest, de hoofdeconoom van de werkgeversorganisatie Voka. “Het probleem zit elders, bij optimistische ramingen en een begrotingstruc die de inkomsten uit de vennootschapsbelasting artificieel oppompte.”

In het kader van de hervorming van de vennootschapsbelasting verhoogde de regering-Michel de boetes voor bedrijven die geen voorafbetaling van vennootschapsbelasting doen. Daardoor kozen bedrijven massaal voor voorafbetalingen en piekten de inkomsten uit de vennootschapsbelasting van goed 3 procent van het bbp in 2015 naar 4,4 procent in 2018. Maar die maatregel raakt uitgewerkt. Dit en volgend jaar dalen de inkomsten uit de vennootschapsbelasting naar respectievelijk 3,6 en 3,4 procent van het bbp. We betalen de prijs voor een begrotingstruc.

Voorts koos de regering-Michel vorig jaar voor nattevingerwerk. Een jobdeal en een degressiever systeem van werkloosheidsuitkeringen zouden zorgen voor extra banen en lagere uitgaven voor werkloosheid. Dat zou de begroting 500 miljoen euro opleveren. Maar die jobdeal werd een lege doos.

2 Teren op de dalende rentelasten

De regering-Michel koos budgettair al te vaak voor de gemakkelijkheidsoplossing. Het begrotingstekort nam in de periode 2014-2018 wel af van 3,1 tot 0,8 procent van het bbp, maar dat was eerst en vooral te danken aan de dalende rentelasten. Van de 2,5 procentpunt daling van het deficit komt 1 procentpunt van lagere rentelasten. 0,6 procentpunt is een gevolg van de gunstige conjunctuur en eenmalige ingrepen. Slechts 0,7 procentpunt komt van het effectieve begrotingsbeleid.

De rentelasten blijven ook de komende jaren dalen. Ze bedroegen 2,3 procent van het bbp in 2018, dalen dit jaar naar 2,1 procent en naar 1,9 procent in 2021. Met dank aan het lagerentebeleid van de Europese Centrale Bank (ECB). De keerzijde is dat zoiets de echte gezondmaking van de overheidsfinanciën minder urgent doet schijnen.

De regering-Michel teerde niet als enige op de dalende rentelasten. Onder de regering-Di Rupo waren ze goed voor een sanering van de begroting met 0,5 procentpunt. De regeringen-Verhofstadt (1999-2007) gebruikten de dalende rentelasten vooral om uitgaven te financieren. De regeringen onder leiding van Jean-Luc Dehaene (1992-1999), die anno 2019 omgeven zijn door een zweem van heiligheid omdat België toen wist te slagen voor het examen om toe te treden tot de Europese Muntunie, deden het niet anders. Tussen 1992 en 1999 daalde het begrotingstekort van 7 naar 1,3 procent van het bbp. In die daling van 5,7 procentpunt leverden dalende rentelasten 3,2 procentpunt.

“De rente zal niet eeuwig laag blijven”, waarschuwt Johan Van Gompel. “Maar we moeten de impact van een normalisering van de rentevoeten niet overdrijven. Een rentestijging zou pas langzaam beginnen te wegen, door de lange gemiddelde looptijd van de schuld.”

3 Besparingsmoeheid

Dat de Belgische overheidsfinanciën anno 2019 een zorgenkind zijn, heeft ook te maken met beslissingen uit het verleden. Twintig jaar geleden leek alles onder controle. Het primair saldo (de ontvangsten min de uitgaven zonder de rentelasten) piekte naar 6 procent van het bbp. Dat werd gezien als een buffer om de toekomstige vergrijzingskosten op te vangen.

Maar de paars-groene en de paarse regeringen-Verhofstadt werden gekenmerkt door besparingsmoeheid. Het primair saldo smolt weg als sneeuw voor de zon. De liberalen verlaagden de belastingen, de socialisten deden de overheidsuitgaven toenemen, vooral die voor sociale uitkeringen. “We betalen nog altijd een prijs voor het opsouperen van die buffers onder paars”, stelt Van Craeynest.

4 De deur naar een hogere fiscale druk is dicht

De regeringen onder premier Jean-Luc Dehaene worden vaak aangewezen als een referentie voor een doortastend begrotingsbeleid. Om toegelaten te worden tot de Europese Muntunie, moest België zijn begrotingstekort terugdringen tot 3 procent van het bbp. Dat lukte, maar de regering moest daarvoor wel de fiscale druk opvoeren. Die steeg tussen 1992 en 1998 van 45,6 naar 47,2 procent van het bbp.

In theorie kan de regering dat pad ook nu weer bewandelen. In de voorbije regeerperiode daalde de fiscale druk in België van 45,1 naar 43,6 procent van het bbp. Een belastingverhoging zou het gros van het begrotingstekort wegwerken. “Dat is geen goed idee”, vindt Bart Van Craeynest. “De belastingen zijn slechts in beperkte mate verlaagd. De fiscale druk blijft te hoog.”

Johan Van Gompel sluit zich daarbij aan: “België is nog altijd een belastingkampioen. Bovendien doet een te zware belastingdruk de fiscale inkomsten uiteindelijk dalen. Extra taksen fnuiken ook de groei, wat een averechts effect heeft op de begroting.”

5 Een inefficiënt belastingstelsel

De overheid heeft belastinginkomsten nodig om te functioneren. Maar niet alleen de hoogte van de belastingen is relevant, ook de belastingmix speelt een rol. “Ondanks de taxshift zijn de lasten op arbeid nog altijd te hoog”, waarschuwt Van Craeynest. “Ze kunnen nog dalen, maar dan moet de regering elders andere inkomsten zoeken, die de groei niet te veel fnuiken.”

De Voka-hoofdeconoom wijst erop dat de ontvangsten uit de belastingen op arbeid in België 23 procent van het bbp bedragen. Daarmee staat ons land op de vijfde plaats in Europa. De belastingen uit consumptie bedragen 10 procent van het bbp. Daarmee is België dan weer bij de laagste van Europa. Ook de milieubelastingen (2,2% van het bbp) zijn van de laagste in Europa.

“Daar is een verschuiving mogelijk, op voorwaarde dat de fiscale druk niet stijgt en de groei niet wordt aangetast”, zegt Van Craeynest. “Nieuwe vermogensbelastingen zijn geen goed idee. Ze zijn in België al hoog en er is een trend om die af te bouwen.”

6 De Belgische uitgavendrift

Behalve de zware fiscale druk zijn ook de hoge overheidsuitgaven een oud Belgisch zeer. De primaire overheidsuitgaven bedragen 50 procent van het bbp. “Voor de financiële crisis schommelden de overheidsuitgaven rond 44 procent van het bbp”, zegt Van Craeynest. “De stijging valt deels te verklaren door de vergrijzing, maar Nederland of Oostenrijk hebben ook een vergrijzingsprobleem en daar liggen de overheidsuitgaven wel lager.”

De vraag is waar besparingen mogelijk zijn. Het Verbond van Belgische Ondernemingen (VBO) lanceerde onlangs in een nota twee opties: “De deelstaten moeten ook met de kam door hun uitgaven gaan. Daarnaast mogen besparingen in onze sociale zekerheid geen taboe zijn. Op 80 miljard euro uitgaven in de sociale zekerheid moet het mogelijk zijn 1 procent efficiëntiewinst te boeken, wat op termijn een structurele besparing van 800 miljoen euro zou betekenen. En dat zonder te knippen in de uitkeringen.”

7 De vergrijzing is niet onder controle

Volgens de Nationale Bank stijgen de uitgaven voor sociale uitkeringen van 25,2 procent van het bbp in 2018 naar 26,1 procent in 2021. Door de vergrijzing blijven de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg de komende jaren toenemen. De extra vergrijzingsfactuur wordt deze legislatuur op bijna 6 miljard euro geraamd.

De uitgaven evolueren op langere termijn van 25,2 procent van het bbp in 2018 naar 27,6 procent in 2070. Dat komt neer op een toename met 2,4 procentpunt van het bbp, of 11 miljard euro. De regering-Michel heeft maatregelen genomen, zoals een strenger regime voor brugpensioen en vervroegd pensioen, en een andere berekening van de ambtenarenpensioenen, maar het effect op de vergrijzingsfactuur blijft beperkt.

8 Te lage werkzaamheidsgraad

“De sanering van de overheidsfinanciën moet hoofdzakelijk via de arbeidsmarkt gebeuren. Enkel door de werkzaamheidsgraad op te krikken en het overheidsbeslag terug te dringen, kan je de begroting structureel op orde brengen”, stelde VBO-topman Pieter Timmermans een paar weken geleden. Elke werkzoekende die een baan vindt, betekent een besparing van 30.000 euro voor de overheidsfinanciën: 18.000 euro meer inkomsten aan belastingen en sociale zekerheid en 12.000 euro minder uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen.

In België werkt 70 procent van de bevolking tussen 15 en 64 jaar. Dat is te weinig. In Vlaanderen bedraagt die werkzaamheidsgraad 75,6 procent, in Wallonië is dat 63 procent en in Brussel 61 procent. Er zijn de voorbije jaren maatregelen genomen om de werkzaamheidsgraad op te trekken. Er kwamen strengere stelsels voor vervroegde uittreding, de taxshift maakt werken aantrekkelijk, en onder andere een nieuwe regeling voor nachtwerk en de berekening van de arbeidstijd op jaarbasis moeten de arbeidsmarkt flexibeler maken. Maar er is meer nodig, oordeelt Van Craeynest. Mogelijkheden voor de volgende regering zijn een beperking van de werkloosheidsuitkeringen in de tijd, een aanpassing van de verloning op basis van anciënniteit en een flexibeler loonoverleg.

9 ondermaatse potentiële economische groei

“Een vaak vergeten voorwaarde om de publieke financiën op orde te krijgen, is economische groei”, zegt Johan Van Gompel. “België is als open economie natuurlijk afhankelijk van wat elders gebeurt. Maar tegelijk stellen we vast dat de potentiële groei te laag is. Die schommelt rond 1 procent, terwijl dat aan het begin van de eeuw nog 2 procent was.”

In een analyse van een paar jaar geleden somt Van Gompel de oorzaken van de te lage potentiële groei op: een slechte afstemming van het onderwijs op de behoeften van ondernemingen, zware overheidsregulering, te weinig innovatie gericht op het veroveren van nieuwe markten,… Ook het vastlopende verkeer weegt op de potentiële groei. Dat is dan weer verbonden aan de gebrekkige overheidsinvesteringen in wegen, spoorverbindingen enzovoort. Die zijn teruggevallen van 4 tot 5 procent van het bbp per jaar in de jaren zeventig tot nog slechts 2 à 2,5 procent in het voorbije decennium.

Van Craeynest: “Overheidsinvesteringen ondersteunen de groei. Daarnaast is een efficiëntere overheid nodig. In de privésector kan meer concurrentie in dienstensectoren een positieve impact hebben.”

10 Het consumptiefederalisme

Het gros van de begrotingsfactuur ligt bij de federale overheid. Zij financiert de sociale zekerheid. Maar ook de deelstaten hebben een rol te spelen in de sanering van de overheidsfinanciën. Het probleem is dat er voor de deelstaten geen echte incentive is om een verantwoordelijk begrotingsbeleid te voeren, omdat ze voor hun inkomsten voor 67 procent afhankelijk zijn van dotaties en geen eigen fiscale inkomsten hebben.

Het gevolg is dat de tekorten sneller stijgen, want door lagere overheden te financieren met dotaties geeft een hogere overheid het signaal dat ze klaarstaat om bij te springen met nieuwe dotaties. Volgens dat principe zijn de meeste staatshervormingen doorgevoerd in ons land.