Is de Europese Centrale Bank te machtig geworden?

Christine Lagarde, president van de ECB | Foto gemaakt door Boris Roessler (Getty Images)

Van monetair beleid tot geopolitiek en klimaatverandering, de verantwoordelijkheden van de ECB nemen toe.

“Niets is mogelijk zonder mensen. Niets is blijvend zonder instellingen”, zei Jean Monnet, een van de grondleggers van de Europese Unie. De groei van de Europese Centrale Bank (ECB) van een bescheiden begin, als bewaker van een ontluikende muntunie, tot een van de grootmachten in de Europese politiek zou zelfs de meester-technocraat verbaasd hebben. De instelling is na 25 jaar zo machtig geworden, dat ze voor een moeilijke vraag staat. Weet ze wanneer ze moet stoppen?

De ECB is uniek, in die zin dat ze geen politieke baas heeft. De onafhankelijkheid van de instelling is vastgelegd in een verdrag, dat het dichtst in de buurt komt van een grondwet. Haar mandaat stelt prijsstabiliteit centraal. Bovendien heeft ze de opdracht “het algemene economische beleid van de Europese Unie te ondersteunen”, waaronder groei en werkgelegenheid vallen, op een manier die vergelijkbaar is met het dubbele mandaat van de Federal Reserve, maar dat kan ook worden opgerekt om het klimaatbeleid of de ‘afbouw van de risico’s’ in de betrekkingen met China op te nemen.

Extra verantwoordelijkheden

In de loop van de geschiedenis van de ECB hebben haar ambtenaren extra verantwoordelijkheden opgenomen. In veel gevallen werden ze daartoe gedwongen. Tijdens de staatsschuldencrisis van begin 2010 kalmeerde Mario Draghi, de toenmalige voorzitter van de bank, de beleggers door te beloven “alles te doen wat nodig is” om de euro te beschermen. Tijdens de covid-19-crisis en onder Christine Lagarde, de huidige voorzitter, kocht de ECB voor 1,7 biljoen euro aan staatsschulden op, om twijfels over de liquiditeit van overheden in de eurozone weg te nemen. Vorig jaar kondigde ze nog een obligatieopkoopprogramma aan, toen de inflatie de rente op Italiaanse overheidspapier de hoogte in dreigde te jagen.

Hoe meer de ECB zich op controversiële terreinen begeeft, hoe groter het risico dat haar legitimiteit wordt uitgehold.

De ECB is dus de kredietverstrekker in geval van nood geworden voor overheden in de eurozone. De bank doet er alles aan om te benadrukken dat aan haar programma’s voor het opkopen van obligaties voorwaarden verbonden zijn. Om het verbod van het verdrag op het financieren van regeringen te omzeilen, moeten ambtenaren namelijk een monetaire rechtvaardiging combineren met het naleven van de begrotingsregels van de Europese Unie en de noodzaak van een houdbare schuld. Daarom “moeten de juristen van de ECB tot de meest innovatieve ter wereld behoren”, zegt Sander Tordoir van de denktank Centre for European Reform. In plaats dat regeringen op de centrale bank leunen om te helpen, zoals elders in een crisis kan gebeuren, dwingt de ECB “macro-economische redelijkheid” af, zoals Francesco Papadia, een voormalig ECB-functionaris, het formuleert.

De geopolitiek duwt de ECB in een nog delicatere rol. Neem de swap lines, de overeenkomsten tussen centrale banken om hun munteenheden uit te wisselen. De bank beslist of ze worden opgezet. Als Europese banken bijvoorbeeld dringend dollars nodig hebben, kan de ECB euro’s ruilen met de Fed. Van de twee grote niet-eurolanden heeft Polen een beperkte swap line met de ECB, Hongarije niet. “Of Oekraïne er een krijgt, moet een gezamenlijke beslissing zijn van de ministers van Financiën en niet van de ECB alleen”, zegt Shahin Vallée van de Duitse Raad voor Buitenlandse Betrekkingen. Op dezelfde manier heeft de ECB een krachtige stem in het debat over wat moet gebeuren met de bevroren tegoeden van de Russische centrale bank, die ze liever ongemoeid laat. Ook maakt de ECB op juridische gronden bezwaar tegen pogingen om sommige bijzondere trekkingsrechten van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), die kunnen worden gebruikt als deviezenreserves, door te sluizen naar ontwikkelingsbanken.

© National

Toch reageert de ECB niet alleen op gebeurtenissen. Dat blijkt uit haar promotie van de euro – iets waartoe haar mandaat niet expliciet oproept. Zoals Lagarde onlangs in The Economist zei: “Als er meer handel in euro’s is, moeten we de liquiditeit verschaffen die die handel ondersteunt. Een internationale euro is een kracht voor stabiliteit.” Een van de manieren waarmee de bank de euro wil stimuleren, is een digitale munt die internationale transacties kan vergemakkelijken. De bank is verder gegaan dan de Fed, die nog lang niet zover is om er een uit te geven en zich meer zorgen maakt over de politieke goedkeuring.

Klimaatdoelen

Ook in het klimaatbeleid speelt de ECB een rol. Als de belangrijkste bankentoezichthouder van de Europese Unie moet zij nieuwe risico’s beoordelen. “Het is niet langer controversieel dat de klimaatcrisis zich vertaalt in een financieel risico. Dit valt dus precies binnen ons mandaat”, zegt Frank Elderson, een lid van de raad van bestuur van de ECB. De resultaten van een klimaatstresstest van de ECB, die op 6 september werden gepubliceerd, laten zien dat een snellere energietransitie de kredietrisico’s van de banken op middellange termijn zal verlagen. Het groene denken zal dus in toenemende mate een rol spelen in het beleid van de ECB op het gebied van risicobeheer en de aankoop van obligaties.

Lagarde stelt dat meer zou kunnen binnen het mandaat van de bank: “Alle Europese organen, van het Europees Parlement tot de lidstaten, hebben zich toegewijd aan de doelen van het klimaatakkoord van Parijs.” Eén beleidspunt dat wordt besproken, is een groene versie van de gerichte kredietverstrekking van de ECB. Die is tot nu ingezet als een monetair beleidsinstrument, om financiële instellingen aan te moedigen leningen te verstrekken aan bedrijven en huishoudens. Door rekening te houden met groene overwegingen bij het uitdelen van geld, zou de bank een regelrechte klimaatpolitiek voeren, wat verder gaat dan wat de Fed zou overwegen te doen.

Het gevaar van dat alles is dat de ECB te veel doet. Nationale regeringen willen de bank niet aan banden leggen. Sterker nog: het kan een manier zijn om dingen te bereiken die politici niet kunnen, uit angst voor publieke tegenreacties. Misschien zijn landen zich bewust van de toenemende macht van de bank en benoemen ze voormalige politici in de raad van bestuur van de ECB. De voorzitter was eerder minister van Financiën van Frankrijk; Luis de Guindos, de vicevoorzitter van de bank, was die van Spanje. Maar hoe meer de ECB zich op controversiële terreinen begeeft, hoe groter het risico dat haar legitimiteit wordt uitgehold. Op dit moment zijn zowel de politici als de centrale bankiers tevreden. Zullen de burgers op een dag bezwaar maken?

Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier

Partner Content