COP28 in Dubai: de doelstelling van Parijs is niet tijdig haalbaar zonder extra inspanningen

Eind deze maand maakt de wereld op de klimaatconferentie in Dubai een inventaris op van de mondiale klimaatinspanningen. Er is de voorbije jaren flink vooruitgang geboekt, maar als optelsom van nationale plannen blijft het mondiale klimaatbeleid een kaas met grote gaten. Het beperken van de opwarming van de aarde tot maximaal 2 graden, zoals in Parijs in 2015 is afgesproken, is bijna onmogelijk geworden.

In september wreven klimatologen zich de ogen uit. De gemiddelde wereldwijde gemeten temperatuur brak alle records en lag 1,5 graden boven het pre-industriële gemiddelde. Het natuurlijke fenomeen El Niño droeg bij aan die onverwacht sterke opwarming, maar is onvoldoende als verklaring. Ook een schoner scheepvaartverkeer versterkt de opwarming, omdat er dankzij een schonere atmosfeer meer zonlicht het aardoppervlak kan bereiken. Maar dan nog, de opwarming van het klimaat lijkt te versnellen. Het effect van El Niño niet meegeteld, bedraagt de opwarming al 1,2 graden.

Om de ergste gevolgen te vermijden, moet de opwarming het best tot 1,5 graden beperkt worden, adviseert het klimaatpanel van de Verenigde Naties. Om dat doel te bereiken, moet de emissie van broeikasgassen zo snel mogelijk pieken, om daarna snel te dalen en net zero te bereiken tegen 2050. Internationale samenwerking om die klus te klaren is notoir moeilijk. Voor elk land is het interessant dat andere landen de kastanjes uit het vuur halen.

De klimaatconferentie in Parijs bracht toch een historisch keerpunt. 195 landen raakten het eind 2015 eens over een bindend klimaatakkoord dat een jarenlange impasse doorbrak. Elk land heeft zich verbonden tot nationale emissiedoelstellingen die, opgeteld bij elkaar, het mogelijk moeten maken de opwarming tegen het einde van de eeuw te beperken tot 2 graden en misschien zelfs 1,5 graden. Elke vijf jaar worden de nationale uitstootbudgetten scherper gesteld. Zaligmakend is het klimaatakkoord van Parijs niet, vooral omdat de doelstellingen zijn gebaseerd op softe wetgeving en niet internationaal afdwingbaar zijn, maar de ernst van de situatie vertaalt zich sinds 2015 sneller in acties.

Je kunt een strikt klimaatbeleid zien als een betaalbare verzekeringspolis.
FLORE DE SLOOVER, NBB

Eind deze maand wordt op de klimaatconferentie in Dubai (COP28) een inventaris gemaakt van de inspanningen die elk land al deed en van plan is te doen. Drie economen van de Nationale Bank van België − Flore De Sloover, Dennis Essers en Thomas Stoerk − maakten afgelopen zomer de oefening in welke mate de wegen nog naar Parijs leiden. De conclusie is dat de eindbestemming niet tijdig haalbaar is zonder extra inspanningen.

1,5 graden wordt lastig

En dat is wellicht een understatement. “Het venster om de opwarming te beperken tot 1,5 graden gaat snel dicht”, zegt Flore De Sloover. “Met het bestaande beleid zal de opwarming oplopen tot 2,7 à 2,8 graden. Als alle landen al hun doelstellingen waarmaken, dan kun je nog altijd een opwarming van 2,4 à 2,6 graden verwachten. Zelfs in het meest optimistische scenario, waarin alle aangekondigde klimaatinspanningen realiteit worden, kijkt de wereld nog altijd aan tegen een opwarming van 1,8 graden” (zie grafiek Alle wegen leiden nog niet naar Parijs).

Dat optimistische scenario is compatibel met de klimaatakkoorden van Parijs, maar omdat de kloof tussen beloftes en realiteit nog heel groot is, is meer klimaatactie nodig. “Bovendien is het vanuit een kosten- batenperspectief beter een te strikt klimaatbeleid te voeren. De extra kosten daarvan verzinken in het niets vergeleken met de kosten van een opwarming die uit de hand loopt. Je kunt een strikt klimaatbeleid zien als een verzekeringspolis”, zegt Flore De Sloover.

Die polis is betaalbaar. De totale kostprijs van hernieuwbare energie daalde de voorbije jaren flink. Verdere dalingen liggen in het verschiet. Elektriciteit uit windenergie op land en uit zonne-energie is al competitief met elektriciteit uit fossiele brandstoffen. Windenergie op zee zit daar dicht tegen. “Er moet zwaar geïnvesteerd worden om net zero te bereiken tegen 2050. Tussen 2020 en 2050 gaat het om een investering van 3 procent van het bruto binnenlands product (bbp), met een piek van 4 procent rond 2030, becijferde het Internationaal Energieagentschap. Dat is een haalbare kaart. In de periode 1970-1999 werd er evenveel geïnvesteerd in de energiebevoorrading”, aldus de Nationale Bank.

China, land met twee klimaatgezichten

China is goed voor 29 procent van de mondiale uitstoot van broeikasgassen en veruit de grootste uitstoter (zie grafiek Wie waren en zijn verantwoordelijk voor de opwarming?), ruim voor de Verenigde Staten (11%), India (7%) en de Europese Unie (7%). Zonder een ambitieus Chinees klimaatbeleid is het onbegonnen werk de klimaatambities van Parijs te realiseren. “De bijdrage van China is op dit ogenblik niet compatibel met een opwarming van 2 graden. Anders gezegd, als alle landen dezelfde klimaatinspanning als China zouden doen, dan is het niet mogelijk de opwarming te beperken tot 2 graden. Experts verwachten wel dat China de gewoonte zal vasthouden om meer te doen dan het belooft”, zegt Dennis Essers.

China en anderen groeilanden werpen het Westen voor de voeten dat de rijkere landen veruit de grootste klimaatinspanning moeten leveren omdat zij grotendeels verantwoordelijk zijn voor de historische emissies. Bovendien is de uitstoot per hoofd van de bevolking vaak nog hoger in het Westen, hoewel China een sterke inhaalbeweging maakt en per hoofd al meer broeikasgassen uitstoot dan de EU en het Verenigd Koninkrijk. Ook in termen van totale uitstoot benen China en de rest van Azië de ontwikkelde landen snel bij. De VS zijn goed voor 25 procent van de cumulatieve historische uitstoot, maar China zit intussen aan ruim 14 procent, tegenover 17 procent voor de EU. “De stijgende koolstofvoetafdruk van China en Azië maakt het minder vanzelfsprekend om een kleinere klimaatinspanning te rechtvaardigen. Voor een aantal andere armere ontwikkelingslanden blijft het argument van historische eerlijkheid wel overeind”, zegt de Nationale Bank.

China heeft een stevig klimaatbeleid, met als doelstelling tegen 2030 een piek in de emissies te bereiken en tegen 2060 net zero te worden. Het beleid rust vooral op regulatie en energienormen, maar sinds 2021 wordt ook een beroep gedaan op marktkrachten en prijssignalen met verhandelbare emissierechten. Voorlopig blijft dat systeem beperkt tot de energieproducenten en wordt er geen limiet gelegd op de uitstoot, maar toch wordt op die manier een koolstofprijs geplakt op 9 procent van de mondiale uitstoot. Het Europese systeem van emissierechten beslaat slechts 4 procent van de mondiale uitstoot. De koolstofprijs is in China nog heel laag, maar het systeem kan een hoeksteen worden van het Chinese klimaatbeleid.

De stijgende koolstofvoetafdruk van China en Azië maakt het minder vanzelfsprekend om een kleinere klimaatinspanning te rechtvaardigen.

“Je zou kunnen zeggen dat het klimaatbeleid van China twee gezichten heeft”, zegt Dennis Essers. “Steenkool, de meest vervuilende fossiele brandstof, is nog altijd goed voor 60 procent van de Chinese energiebevoorrading. Het land verbruikt meer steenkool dan alle andere landen samen, heeft de grootste steenkoolreserves en blijft nieuwe steenkoolmijnen en -centrales bouwen. Door het grote gebruik van steenkool is China ook de grootste emittent van methaan, dat minder lang in de atmosfeer blijft dan CO2, maar een veel krachtiger broeikasgas is.”

China heeft ook een groen gezicht. “Dankzij een strategische focus, massale investeringen, grote subsidies, schaalvoordelen en protectionistische maatregelen, heeft China een dominante positie opgebouwd in de waardeketens van hernieuwbare energie, vooral in zonnepanelen, elektrische auto’s, batterijen voor elektrische auto’s en de raffinage van de materialen om die batterijen te bouwen”, zegt Dennis Essers. China heeft ook de leiding genomen in de installatie van hernieuwbare energie. Het land zorgt voor de helft van nieuwe capaciteit die wereldwijd gebouwd wordt. Tegen 2024 staat 70 procent van alle offshorewindparken in China, net als 50 procent van alle zonneprojecten. “Hernieuwbare energie is competitief in China, wat de decarbonisatie van de energiesector gemakkelijker maakt en de weg vrijmaakt voor een hogere koolstofprijs.”

De VS, de koning van de klimaatsubsidies

De klimaatreputatie van de Amerikanen is niet geweldig. De VS stoten per hoofd het meest broeikasgassen uit, hebben nooit het Kyoto-protocol geratificeerd en stapten onder Donald Trump uit het klimaatakkoord van Parijs. Dat beeld verdient intussen bijsturing. President Joe Biden tekende in 2021 opnieuw het akkoord van Parijs. De VS willen tegen 2030 hun uitstoot met de helft verminderen in vergelijking met 2005, al volstaat het huidige beleid niet om die ambitie te realiseren.

De VS plakken slechts in beperkte mate een prijs op de uitstoot van broeikasgassen. Het klimaatbeleid maakt eerder gebruik van subsidies en belastingverlagingen, met de Inflation Reduction Act (IRA) van de regering-Biden als koninginnenstuk. Via de IRA zou, volgens de initiële ramingen, 392 miljard dollar worden vrijgemaakt om investeringen in hernieuwbare energie en de bijbehorende toeleveringsketen een boost te geven. Door de eenvoudige en snelle procedures is zelfs al 1.000 miljard dollar vrijgemaakt, zei Europees commissaris Didier Reynders begin september op de Trends Summer University. “Het valt echter af te wachten of een beleid puur gebaseerd op subsidies voor klimaatvriendelijke technologie voldoende is zonder een expliciete federale koolstofprijs. De meeste experts denken dat de IRA onvoldoende is om de Amerikaanse klimaatdoelstelling te realiseren”, zegt Dennis Essers.

Een koolstofprijs is voor economen hét instrument om de klimaatdoelstellingen te halen. Als de vervuiler correct betaalt, dan zal hij zijn gedrag efficiënt en doeltreffend aanpassen. “Onderzoek suggereert dat de emissies uiteindelijk met 0,73 procent dalen als de prijs per ton CO2-equivalent met 1 euro stijgt”, aldus de Nationale Bank. De theorie dreigt echter te botsen met de politieke realiteit. Om de opwarming tot minder dan 2 graden te beperken, zou de koolstofprijs sneller moeten stijgen dan burgers bereid zijn te betalen. Politici grijpen daarom naar andere instrumenten, zoals subsidies, als de politieke weerstand tegen hogere koolstofbelastingen te hoog wordt. Volgens de Wereldbank wordt momenteel op slechts 23 procent van de mondiale uitstoot een koolstofprijs geplakt, en die is dan nog vaak te laag. “Acties in de volgende vijf tot tien jaar zullen bepalen of de opwarming beperkt kan worden tot 1,5 à 2 graden. Het is daarom heel zorgwekkend dat heel wat regio’s amper aandacht besteden aan een koolstofprijs en dat er te weinig inspanningen gebeuren om een internationale coördinatie op gang te brengen”, zegt Flore De Sloover.

India, het grote lek in het klimaatbeleid

Het Westen mag dan grote klimaatinspanningen leveren, het lot van de wereld wordt in niet geringe mate bepaald door de keuzes van groeilanden, zoals India. “Het land gaat de goede richting uit, maar het tempo is te laag en niet compatibel met het klimaatakkoord van Parijs. Als alle landen de klimaatdoelstellingen van India zouden overnemen, dan zou het klimaat met 4 graden opwarmen volgens berekeningen van Climate Action Tracker”, zegt De Sloover.

India is de op twee na grootste uitstoter van broeikasgassen. De uitstoot stijgt nog snel in het spoor van een sterke economische groei en snelle bevolkingstoename. Het energieverbruik is sinds 2000 verdubbeld en zal de volgende jaren nog sterk stijgen door de verdere industrialisatie en verstedelijking. India zal in de periode 2019-2040 een kwart van de stijging van de wereldwijde energievraag voor zijn rekening nemen, waarbij 90 procent van de energiebehoeften wordt ingevuld door steenkool, olie en biomassa. India investeert in hernieuwbare energie, maar de vraag naar steenkool zou pas na 2030 pieken op basis van het huidige beleid. De klimaatopwarming beperken tot maximaal 2 graden is enkel mogelijk als India het gebruik van fossiele brandstoffen sterk terugschroeft, wat financiële en technologische steun vergt van het Westen.

De Europese overheden zullen de inspanningen van bedrijven en gezinnen moeten ondersteunen door schone en betaalbare energie beschikbaar te maken’ THOMAS STOERK, NBB

De EU, de beste leerling van de klas

Geen regio kan tippen aan het klimaatbeleid van de Europese Unie, de op drie na grootste klimaatvervuiler. Ambities die compatibel zijn met Parijs? Check. Voldoende wetgeving om de ambities te implementeren? Check. “De EU doet wat ze belooft. Van alle grote uitstoters is de EU de enige die een beleid voert dat het mogelijk maakt de uitstoot voldoende snel te verminderen”, zegt Thomas Stoerk.

De EU wil tegen 2030 de uitstoot met 55 procent verminderen in vergelijking met 1990. Tegen 2050 moet de EU volgens haar eigen wetgeving klimaatneutraal zijn. De Unie maakt daarbij gebruik van normen, subsidies én prijsinstrumenten. De emissiehandel beslaat al 40 procent van de uitstoot en wordt verder uitgebreid naar andere sectoren, zoals transport en woningen. Volgens critici gaat de EU te snel. Industriëlen waarschuwen dat hogere energieprijzen en strengere klimaatnormen de concurrentiekracht van de Europese industrie ondermijnen, met als risico dat industriële activiteiten verhuizen naar regio’s die het minder nauw met het milieu nemen en dat de totale uitstoot stijgt. De EU werkt aan een grensbelasting op koolstof om andere regio’s aan te manen een strenger klimaatbeleid te voeren.

“De EU is een van de weinige regio’s die begrepen hebben dat er geloofwaardige verbintenissen nodig zijn, zodat de langetermijninvesteringen van de bedrijven en de gezinnen in lijn liggen met de klimaatambities. De overheden zullen de inspanningen van bedrijven en gezinnen wel moeten ondersteunen door schone en betaalbare energie beschikbaar te maken”, zegt Thomas Stoerk.

Niet alle hoop is verloren

Het wereldwijde klimaatbeleid is een kaas met grote gaten. “Het blijft een open vraag of de wereld voldoende politiek kapitaal kan mobiliseren om die gaten voldoende snel te dichten”, aldus de Nationale Bank. Toch is niet alle hoop verloren. Soms onbedoeld vult het klimaatbeleid van de grote uitstoters elkaar aan. De EU geeft op de tweede grootste afzetmarkt zekerheid aan investeerders, terwijl de VS de weg vrijmaken voor lagere investeringskosten door massaal de implementatie van groene technologie te subsidiëren. Gelijkaardige ontwikkelingen in China en India kunnen voor schaalvoordelen en lagere kosten zorgen. “Deze ontwikkeling is niet nieuw. In het begin van de eeuw hebben verschillende EU-lidstaten de uitrol van wind- en zonne-energie gesubsidieerd. Beide technologieën zijn nu kostencompetitief met fossiele brandstoffen in grote delen van de wereld. Andere groene technologieën zullen de volgende jaren wellicht een gelijkaardig pad volgen”, zegt Thomas Stoerk.

Lees ook: