Balans van de COP26: klein duwtje in de goede richting

Het is nog mogelijk om de opwarming van de aarde te beperken 2 graden Celsius, zonder de economie te ontwrichten. Dat kan door een juiste prijs op koolstof te plakken. De klimaatconferentie van Glasgow (COP26) geeft daartoe een aanzet.

Meer dan verwacht, maar minder dan verhoopt. Met die conclusie werd afgelopen weekend een punt gezet achter de klimaatconferentie in Glasgow. De uitkomst is minder dan verhoopt omdat in Glasgow het klimaatakkoord van Parijs van 2015 niet is gered. In Parijs was afgesproken om de opwarming van de aarde te beperken, liefst tot 1,5 graden, maximaal tot 2 graden. Dat blijft te hooggegrepen. Tel de gemaakte beloftes om de CO2-uitstoot te verminderen bij elkaar op, en je komt uit op een opwarming van 2,4 graden, waarvan 1,1 graad al realiteit is. De opwarming kan in het beste geval beperkt blijven tot 1,8 graad, als alle landen de beloofde uitstootvermindering tegen 2030 waarmaken, aangevuld met de belofte om tegen 2050 hun uitstoot te verminderen tot nul. Dat blijft weinig realistisch tot utopisch.

De conferentie van Glasgow was in hetzelfde bedje ziek als de 25 voorgaande klimaatconferenties. De beloftes zijn hoogstens intentieverklaringen, want ze zijn niet afdwingbaar. De strijd tegen de opwarming blijft kampen met een gigantisch vrijbuitersprobleem: beperk de eigen inspanningen en laat de anderen de kastanjes uit het vuur halen. Dat is voor elk land individueel de meest voordelige strategie, maar op collectief niveau is de uitkomst desastreus. Toch is het te veel gezegd dat klimaatconferenties een doodlopende straat zijn.

Een juiste prijs voor koolstof

Want de conferentie in Glasgow leverde ook meer op dan verwacht. De doelstelling om de opwarming te beperken tot 1,5 graad werd erkend, wat ook betekent dat gestreefd wordt naar nulemissie tegen 2050. Tegen eind volgend jaar moeten alle landen aangescherpte klimaatplannen presenteren. De Verenigde Staten en China, de grootste producenten van broeikasgassen, hebben een deal gesloten om samen te werken op klimaatvlak, los van de vele andere geschillen die ze met elkaar hebben. Als de uitstoot van China, goed voor 27 procent van het totaal, niet piekt voor 2030, is de kans zo goed als verkeken dat de opwarming beperkt blijft tot 1,5 graad.

Misschien nog belangrijker is dat in Glasgow werk is gemaakt van de ambitie om de juiste prijs op koolstof te plakken. Klimaateconomen kunnen niet genoeg onderstrepen dat de strijd tegen de opwarming maar een kans op slagen heeft als emittenten geconfronteerd worden met de totale kostprijs van de uitstoot, dus met inbegrip van de milieukosten. Vandaag is die prijs vaak veel te laag, met als resultaat een te hoge uitstoot. Het is finaal de stijgende prijs van koolstof die de vervuilende activiteiten uit de markt moet duwen en de strijd tegen de opwarming kan winnen.

In Glasgow is op twee fronten vooruitgang geboekt om een turbo te zetten op het principe dat de vervuiler betaalt. In de slottekst staat voor het eerst een oproep om de subsidiëring van fossiele brandstoffen, en dus van broeikasgassen, te verminderen. Daarnaast wordt voor het eerst werk gemaakt van een mondiale markt voor uitstootrechten. In een aantal landen of regio’s, zoals de Europese Unie, bestaat al een systeem van verhandelbare emissierechten. Maar een emissiehandel tussen bijvoorbeeld de Europese Unie, de Verenigde Staten of China is nog niet mogelijk. Spelregels die dat mogelijk maken, hebben de eindtekst van Glasgow niet gehaald. Ook een basisarchitectuur voor een mondiale emissiehandel is nog een brug te ver. Wel komt er een kader waarin bedrijven uitstootrechten met elkaar kunnen verhandelen. Dat kan een embryo worden voor een wereldwijde markt.

Subsidiëring van fossiele brandstoffen

In 2020 werden fossiele brandstoffen wereldwijd nog voor 180 miljard dollar gesubsidieerd. Dat is 40 procent minder dan in 2019, maar de daling is tijdelijk, want vooral te danken aan de lagere olieprijzen in 2020. Gemiddeld bedraagt de subsidie 10 procent, wat betekent dat de consumenten 90 procent van de relevante marktprijs betalen. Zorgwekkend is dat een aantal van de grootste uitstoters ook het gulst zijn met subsidies. In China en India lopen de subsidies op tot 12 procent van de marktprijs.

De subsidies lopen nog veel hoger op als ook de milieukosten van fossiele brandstoffen in rekening worden gebracht. Het IMF maakte in september die berekening en kwam tot opmerkelijke resultaten. Volgens het IMF liepen de subsidies voor fossiele brandstoffen in 2020 op tot 5.900 miljard dollar of 6,8 procent van het mondiale bbp. Tegen 2025 zouden dat zelfs stijgen tot 7,4 procent, vooral onder impuls van de groeilanden, waar de kloof tussen de prijs voor de consument en de totale kostprijs blijft toenemen. Die subsidies bestaan voor het grootste deel uit een te lage aanrekening van de milieukosten, en slechts voor een beperkt deel uit rechtstreekse financiële steun door de overheid.

Vooral voor steenkool bedraagt de prijs voor de consumenten in de meeste landen slechts een fractie van de sociale kostprijs. Zelfs bij de relatief goede leerlingen, zoals de Europese Unie en Canada, bedragen de belastingen op steenkool slechts een derde van de klimaatkosten. Voor aardgas, stookolie en diesel is de impliciete subsidiëring lager, maar nog altijd bijzonder klimaatonvriendelijk. De prijs van 99 procent van de wereldwijd verbruikte steenkool is minder dan de helft van de sociale kostprijs. Voor diesel is dat percentage 52 procent en voor aardgas 47 procent.

De klimaattransitie heeft maar een kans op slagen als de wereld kan afkicken van steenkool. Notoire uitstoters als China en India rekenen daar echter nog altijd op om hun groeiende bevolking van betaalbare elektriciteit te voorzien. Ze stelden in Glasgow hun veto tegen de verbintenis om een punt te zetten achter het gebruik van fossiele brandstoffen. Het Westen zal die groeilanden moeten helpen in de financiering van meer hernieuwbare energie en het leveren van technologie om koolstof af te vangen en op te slaan. In Glasgow sloot het Westen een deal ter waarde van 8,5 miljard dollar met Zuid-Afrika om steenkoolcentrales sneller te sluiten en meer in te zetten op hernieuwbare energie de volgende vijf jaar. Dat is een belangrijk precedent.

Winst voor de economie

“Mochten fossiele brandstoffen correct worden geprijsd, dan zou de uitstoot van broeikasgassen met 36 procent dalen tegen 2025. Dat is compatibel met de doelstelling om de opwarming te beperken tot 1,5 à 2 graden”, zegt het IMF. Doen klimaatconferenties dienst als een hamertje om het klimaat weer in de juiste richting te duwen, dan fungeert een correct prijsmechanisme als een bulldozer om het gewenste resultaat af te dwingen. Helaas zijn ook die prijsverhogingen nog grotendeels utopisch. Geen democratie of regime staat te springen om de burgers te trakteren op fors hogere energieprijzen die het leven van vooral de lagere inkomens een pad in de korf zetten. Zelfs in het Westen dreigt de felle stijging van de energieprijzen de klimaatambities, die zeker op korte termijn gepaard gaan met extra kosten, te doorkruisen.

Het IMF benadrukt echter dat subsidies voor fossiele brandstoffen ook voor het sociale beleid weinig efficiënt zijn, omdat ruim 90 procent van de voordelen vloeit naar de rijkste helft van de gezinnen. Voor het IMF is het daarom nu het moment voor een hervorming, een grote belastingverhoging op fossiele brandstoffen. “Heel wat landen hebben specifieke doelstellingen geformuleerd om de uitstoot te verminderen. De luchtvervuiling blijft hardnekkig hoog, en de overheidsschulden zijn historisch hoog”, aldus het IMF, dat de extra overheidsinkomsten van hogere koolstofbelastingen schat op 4.200 miljard dollar, of 3,8 procent van het mondiale bbp, naast het vermijden van 900.000 doden per jaar door minder luchtverontreiniging. De eindafrekening is volgens het IMF ruim positief. Op mondiaal niveau zou het volledig doorrekenen van alle kosten het bbp afromen met 1 procent, maar daartegenover staat een milieuwinst ter waarde van 3,1 procent van het bbp.

De berekeningen van het IMF zijn gebaseerd op een schatting van de totale kostprijs van de uitstoot van een ton CO2. Die prijs is vatbaar voor discussie, want afhankelijk van de manier waarop de welvaart van de toekomstige generaties afgewogen wordt tegen het welzijn van de huidige, en in welke mate het risico op een catastrofale klimaatverandering toeneemt. Vaak wordt een prijs geciteerd van 40 tot 80 dollar per ton CO2 op dit ogenblik en 50 tot 100 dollar per ton tegen 2030, en dit in een scenario van een opwarming van 2 graden. Het IMF vertrok daarom van een prijs van 60 dollar per ton in 2020. In de klimaatplannen die de landen in Glasgow hebben voorgesteld, zit een impliciete koolstofprijs verweven die vaak lager is dan die prijs.

Handel in emissierechten

De ontwikkeling van een mondiale handel in emissierechten is ook een efficiënt instrument om niet alleen een duidelijk prijssignaal te geven, maar ook om de emissiereductie op de meest kostenvriendelijke manier te doen. Het is controversieel, maar voor België kan het goedkoper zijn emissierechten aan te kopen in bijvoorbeeld China dan zelf inspanningen te leveren. In een mondiaal systeem zal China dan zijn emissies verminderen. De totale uitstoot is dezelfde, maar de totale kostprijs is lager. De eerste pogingen om een mondiale emissiehandel mogelijk te maken, zijn daarom meer dan een voetnoot in de teksten van Glasgow.

De wereld heeft in elk geval nood aan een duidelijk prijssignaal om de energiebevoorrading niet in het gedrang te brengen. De producenten van fossiele brandstoffen hebben hun investeringen in nieuwe productiecapaciteit de voorbije jaren flink teruggeschroefd. Ze willen niet blijven zitten met activa die ze versneld moeten afschrijven omdat de vraag naar olie, gas of steenkool opdroogt. De vraag naar energie blijft echter stijgen, en als de investeringen in hernieuwbare energie niet kunnen volgen, dreigt schaarste, met stevige prijsstijgingen als gevolg, die het politieke draagvlak voor de klimaattransitie dreigen te ondermijnen.

Een recente studie van de OESO komt tot soortgelijke conclusies als het IMF. Binnen de G20, de groep van de twintig rijkste landen en goed voor 80 procent van de wereldwijde uitstoot, bedraagt de effectieve gemiddelde CO2-prijs 19 euro per ton in 2021. De prijs is dus nog veel te laag, maar evolueert wel in de goede richting. In 2018 bedroeg de gemiddelde CO2-prijs slechts 2 euro per ton binnen de G20. De prijs moet dus nog verviervoudigen om de klimaatambities waar te maken en de opwarming te beperken tot maximaal 2 graden.

De bijdrage van handelssystemen in emissierechten aan de vermindering van de emissies is nog heel bescheiden. In Europa is de CO2-prijs opgelopen tot meer dan 60 euro per ton in de sectoren die onder het handelssysteem vallen, maar de gemiddelde CO2-prijs binnen de G20 bedraagt dankzij dit systeem nog maar 3 euro per ton, omdat de meeste emissies nog niet in een handelssysteem zitten. Alleen het wegtransport wordt al belast in lijn met de klimaatdoelstellingen. In de andere sectoren, zoals de opwekking van elektriciteit, de landbouw of de gebouwen, wordt de kostprijs van CO2 nog lang niet doorgerekend (zie grafiek).

Heel wat landen blijven echter een koele minnaar van belastingen op koolstof of handelssystemen in emissierechten, omdat ze de energieprijzen zichtbaar hoger stuwen, tot ongenoegen van de kiezer of burger. Deze landen grijpen eerder terug naar regulering die de uitstoot van koolstof afremt, of naar de subsidiëring van hernieuwbare energie. Dat is een vrij dure omweg. Ook deze impliciete kostprijs op koolstof moet finaal door iemand betaald worden, in casu vaak de consument. Bovendien is de kostprijs om een ton CO2 te vermijden vaak hoger via regulering dan via een duidelijk expliciet prijssignaal.