Een streng klimaatbeleid is geen economische zelfmoord

Van 31 oktober tot 12 november vindt in Glasgow de COP26 plaats, de conferentie van de VN over de klimaatverandering. Het is de belangrijkste klimaattop sinds het klimaatakkoord van Parijs in 2015. De strijd tegen de opwarming van onze planeet legt geen strop om de nek van de economie. Een vermindering van de emissies valt perfect te verzoenen met een stijging van de welvaart. Een te streng klimaatbeleid is daarbij de betere vergissing.

De voorbije weken waren een voorproefje van de toekomst. De fel gestegen prijzen voor aardgas, elektriciteit en uitstootrechten joegen de energiefactuur flink hoger, tot grote zenuwachtigheid van de politici. De volgende jaren beloven meer van hetzelfde. De strijd tegen de klimaatverandering zal gepaard gaan met prijsopstoten van fossiele brandstoffen en de geleidelijke prijsstijging van de uitstootrechten. Dat moet ook, anders komt van een lagere emissie van broeikasgassen niet veel in huis.

“Energie zal duurder worden. Gelukkig is er nog veel ruimte om ons energieverbruik te verminderen”, zegt Johan Eyckmans, professor milieueconomie aan de KU Leuven. “Op lange termijn zal onze energiebevoorrading stabieler worden, naarmate het aandeel van hernieuwbare energie stijgt. We worden minder afhankelijk van het geopolitieke steekspel dat de bevoorrading van fossiele brandstoffen sinds de jaren zeventig soms in het gedrang brengt. Intussen zullen we prijspieken zien, wat – zoals nu – zal leiden tot publieke verontwaardiging. Ik ben blij dat de politici niet overreageren en niet iedereen een energiecheque geven.”

Een gratis lunch wordt de transitie naar een klimaatvriendelijke economie niet, maar met een verstandige aanpak komt onze welvaart zeker de eerstkomende jaren niet op de helling te staan. En, vooral: niets doen is véél duurder, toont studie na studie aan. De schattingen variëren, maar de welvaart kan tegen 2100 tot 30 procent worden afgeroomd, als het klimaat op hol slaat. “Het vervelende is dat de grootste baten nog ver in de toekomst liggen, terwijl de kosten nu op ons bord komen. Dat levert een politiek heikele oefening op. Een groot deel van het electoraat dat nu moet betalen, zal de stabilisatie van het klimaat niet meer meemaken. Een bijkomend probleem is dat de baten bestaan uit vermeden onheil en uitgespaarde kosten. Daar koop je niets mee”, zegt Johan Eyckmans.

Koolstofbudget raakt snel op

Om de opwarming van de aarde te beperken tot maximaal 2 graden Celsius, zoals in Parijs is afgesproken, moeten we de uitstoot van broeikasgassen drastisch verminderen. Doen we gewoon voort, dan is het nog beschikbare uitstootbudget in vijftien jaar op. De Europese Unie wil de uitstoot tegen 2030 met 55 procent verminderen en tegen 2050 koolstofneutraal zijn. Dat is ambitieus, want dan moet Europa de uitstoot met 7,5 procent per jaar verminderen. In de periode 2000-2018 daalde de Belgische uitstoot met 1,7 procent per jaar. Sinds 2014 stagneerde de daling zelfs. De inspanning moet dus flink worden opgevoerd. Tijdens de coronacrisis daalde de uitstoot met 4 tot 7 procent. Anders gezegd: er is een zware aanslag op de economie nodig om de uitstoot voldoende snel te reduceren. Dat kan ook niet de bedoeling zijn.

Economen denken al jaren na over hoe we de planeet kunnen redden. Het efficiëntst is een belasting op de uitstoot van broeikasgassen op mondiale schaal. Kleef een prijs op de CO2-uitstoot, en iedereen brengt de kosten van zijn keuzes in rekening.

De juiste prijs

De volgende vraag is dan hoe hoog die CO2-belasting moet zijn. De onzekerheden zijn groot. Hoe gevoelig is het klimaat voor de toename van de broeikasgassen in de atmosfeer? Hoe schadelijk is de klimaatverandering voor de welvaart? En hoe verhoudt toekomstig welzijn zich tegenover het huidige welzijn? Als je de kosten van de klimaatopwarming in het jaar 2100 meetelt alsof ze nu gemaakt worden, dan moet je nu als een gek de uitstoot verminderen. Schat je de huidige waarde van de kosten van 2100 minder hoog in, dan koop je wat tijd. Een kleine verschuiving van de parameters leidt tot een wereld van verschil in de uitkomst.

Klimaateconomen stoppen alle parameters en hypotheses in impactmodellen. Daaruit komt een faire CO2-prijs, die het midden vindt tussen de belangen van de huidige en de toekomstige generaties, op basis van de toekomstige kostprijs van een ton CO2 die nu uitgestoten wordt. Het goede nieuws is dat die prijs op korte termijn vrij goed meevalt, al zit er onvermijdelijk rek op de berekeningen.

Volgens de Zweedse klimaateconoom John Hassler schiet je met amper 20 dollar per ton CO2 al een heel eind op, omdat een relatief kleine belasting op CO2 volstaat om steenkool uit de markt te duwen. Dat is van kapitaal belang, want steenkool is bijzonder vervuilend en er zijn nog veel reserves beschikbaar. Die wil je niet opstoken. 20 dollar per ton volstaat echter alleen als de hele wereld die prijs toepast, wat nu lang niet het geval is. In heel wat landen wordt de consumptie van fossiele brandstoffen nog volop gesubsidieerd. De investeringen in nieuwe energieprojecten gaan in de goede richting. Twee derde van de geplande nieuwe capaciteit is gebaseerd op hernieuwbare energie. Toch zal nog altijd 20 procent van de centrales in aanbouw op steenkool draaien. Dat aantal kan nog stijgen, waarschuwt de OESO. In China en India speelt steenkool nog een sleutelrol in de energiebevoorrading. “Zelfs als de rest van de wereld de CO2-prijs maal 20 doet, volstaat dat niet om de uitstoot van China en India te compenseren”, schrijft Hassler.

Een prijs van 20 dollar is dus wellicht te mooi om waar te zijn. De meeste modellen schuiven een hogere CO2-prijs naar voren, die alle kosten in rekening brengt. “Economen en klimaatwetenschappers schatten de sociale kostprijs van CO2 op 80 tot 200 dollar per ton”, zegt klimaateconoom Marten Ovaere (UGent). Pragmatisme kan helpen om de juiste CO2-prijs te vinden. Zwitserland bijvoorbeeld laat de prijs van CO2 mee bewegen met de emissiedoelstellingen op middellange termijn. Worden die niet gehaald, dan wordt de prijs aangepast. In de emissiehandel van de Europese Unie, die bijna de helft van de uitstoot omvat, is de CO2-prijs de voorbije maanden gestegen tot meer dan 60 euro per ton, als reactie op de aangescherpte klimaatambitie. Die CO2-prijs, straks toegepast op een groter deel van de uitstoot, zet de Europese klimaatambitie stevig op de rails.

Volgens John Hassler kan het beleid twee grote vergissingen maken. De eerste is het beste te hopen en een te lage prijs op CO2 te kleven. Het grote risico is dat de vergissing dan pas wordt vastgesteld als het klimaat op hol slaat en de economische kosten de pan uit rijzen. Een tweede vergissing zou zijn een onnodig hoge prijs te nemen, als bijvoorbeeld de klimaatverandering minder gevoelig zou blijken voor de hogere concentraties broeikasgassen. Het punt van Hassler is dat je beter de tweede vergissing maakt dan de eerste, omdat de potentiële prijs van een te laks klimaatbeleid veel groter is dan dat van een te ambitieus beleid. “Een ambitieus klimaatbeleid is als een goede verzekering. Het kost niet zoveel als je ze niet nodig hebt, en het is een heel goede investering als je ze wel nodig hebt.”

“Dat is een goede vergelijking. In tegenstelling tot een gewone auto- of brandverzekering, weet je in dit geval zeker dat je huis zal branden, als je niets doet. Je bent daarbij afhankelijk van anderen”, zegt Johan Eyckmans.

Doodlopend straatje

De vaststelling dat een CO2-prijs de wereld kan redden, is één ding. Moeilijker is het die prijs in de hele wereld toe te passen. Volgens de OESO is op 60 procent van de wereldwijde uitstoot nog geen prijs geplakt. Die uitstoot is dus gratis voor de vervuiler. Aan minder dan 10 procent van de uitstoot hing in 2020 een prijskaartje van minstens 30 euro per ton. Er zijn dus drastischere maatregelen dan conferenties nodig om de hele wereld aan de CO2-taks te krijgen. Op conferenties gemaakte afspraken zijn niet afdwingbaar. “Die manier van werken is een doodlopend straatje”, zei de Amerikaanse klimaateconoom William Nordhaus in juli. Het vrijbuitersprobleem is te groot. Landen of regio’s die, zoals de Europese Unie , hun economie snel koolstofneutraal willen maken, riskeren op korte termijn een hoop concurrentiekracht te verliezen aan landen die op hun handen zitten. Het heeft geen zin dat Europa, dat nog goed is voor 10 procent van de wereldwijde uitstoot, strenge doelen nastreeft, als de industrie vervolgens verhuist naar regio’s met minder strenge normen en CO2-prijzen.

“Onze inspanningen zijn een druppel op een hete plaat als China en India niet meedoen. Zonder grote inspanningen van die twee landen is het onmogelijk de temperatuurstijging tot maximaal 2 graden te beperken”, zegt Johan Eyckmans. “Het klimaatdebat wordt heel eurocentrisch gevoerd. Dat maakt andere landen wantrouwig. China beweegt in de goede richting, India wordt een delicater geval. Het wil geen inmenging van de voormalige koloniale machten, en moet een grote bevolking en een groeiende economie van energie voorzien.”

Om het vrijbuitersprobleem aan te pakken stelt Nordhaus een carbon fight club voor, een club van landen met een ambitieus klimaatbeleid, die zichzelf mag beschermen met belastingen op klimaatonvriendelijk invoer. De Europese Unie is al van plan een koolstofbelasting te heffen op de invoer van staal of cement dat op een klimaatonvriendelijke manier geproduceerd is in bijvoorbeeld China of de Verenigde Staten. Vrienden maak je zo natuurlijk niet. “Een grensbelasting op koolstof kan ernstige gevolgen hebben voor de handelsrelaties”, meldde John Kerry, de klimaatafgevaardigde van de Amerikaanse president Joe Biden, in het voorjaar aan de Europese Unie. De stap van een ambitieus klimaatbeleid naar een dure handelsoorlog is snel gezet.

Verzoenbaar

Het voortouw nemen in het klimaatdebat is geen economische zelfmoord. De Europese Unie rekende vorig jaar de factuur van het ambitieuze klimaatbeleid uit. Die valt mee. “Het terugdringen van de uitstoot met 55 procent tegen 2030 houdt geen risico voor de economie in, als dat efficiënt gebeurt”, zegt de Europese Unie (zie grafiek Economie en klimaat zijn verzoenbaar). Het wedervaren van Zweden toont aan dat een stevige koolstofbelasting verteerbaar is voor de economie. Zweden introduceerde al in 1991 een pittige CO2-taks, vooral gericht op transport. De uitstoot per persoon is in de periode 1991-2017 met een derde gedaald, terwijl het bbp per capita even snel toenam als in de Verenigde Staten, die in 2017 5 procent meer uitstootten dan in 1997.

De Nationale Bank berekende vorig jaar de impact op de Belgische economie van een CO2-prijs die begint bij 50 euro per ton en vervolgens met 4 procent per jaar stijgt. Dat zou de Belgische bedrijven en gezinnen 5 miljard euro hebben gekost in 2018 (1,09% van het bbp). Voor de gezinnen betekent dat 116 euro per persoon per jaar. Die belasting zou het bbp na vijf jaar afromen met 1 procent. Wordt de opbrengst van de belasting opnieuw uitgekeerd aan de bedrijven en de gezinnen, dan is er amper een effect op de welvaart. Het komt erop aan dat koolstofdividend snel én op een sociaal faire manier uit te keren.

Investeren in hernieuwbare energie

Uiteraard zijn er grote investeringen nodig om de energiebevoorrading duurzamer te maken. Europa schat dat in de periode 2021-2030 jaarlijks 350 miljard euro extra moet worden geïnvesteerd, vergeleken met de periode 2011-2020. Dat is maar 3 procent van het bbp, te verdelen tussen de publieke en de private sector. Bovendien is de return op die investeringen niet min. “Ze worden grotendeels terugbetaald in de vorm van een lagere energiefactuur. In de periode 2021-2030 kan dan bijvoorbeeld 375 miljard euro worden bespaard aan invoerkosten voor olie en gas. Ik kan niet genoeg benadrukken dat meer investeringen, bijvoorbeeld in de isolatie van huizen, zich terugbetalen via lagere brandstofkosten”, zegt Marten Ovaere.

De kosten om ons energiesysteem draaiend te houden stijgen van 10,5 procent van het bbp in 2015 naar 11 procent in 2050, schat de Europese Unie. Voor een gezin stijgen de energie-uitgaven van 7,2 naar 7,7 procent van het inkomen. Dat is behapbaar. “Dat betekent een daling van de economische groei in een normaal jaar van 1,5 naar 1,45 procent. Die berekeningen zijn nog redelijk conservatief. Sommige baten, zoals een verlaging van de kosten voor fossiele brandstoffen, worden meegenomen, andere nog niet, zoals lagere gezondheidskosten dankzij een betere luchtkwaliteit”, zegt Johan Eyckmans. Er ligt nog werk op de plank. Het Internationaal Energieagentschap (IEA) waarschuwde vorige week dat de wereld te weinig investeert in hernieuwbare energie. “De investeringen in fossiele brandstoffen stroken met het doel om tegen 2050 een nuluitstoot te hebben. Maar de investeringen in hernieuwbare energie moeten verdrievoudigen”, zei Fatih Birol, de directeur van het IEA.

Sommige studies stellen dat een koolstofbelasting twee vliegen in één klap slaat: ze is goed voor het milieu én ze is goed voor de economie. Tenminste: als de opbrengst gebruikt wordt om andere groei-onvriendelijke belastingen te verlagen, zoals de lasten op arbeid. De hypothese dat een koolstofbelasting een dubbel dividend oplevert, vindt echter weinig steun. Het zou al fraai zijn het milieu te redden zonder de economie over de knie te leggen. De Europese Unie joeg de klimaatplannen in september door een economisch model en kwam tot de volgende conclusie: “We vinden geen bewijs van een dubbel dividend, maar een welvaartsverlies van 0,6 procent tegen 2050 is amper significant, gezien de omvang van de energietransitie. Ons belangrijkste inzicht is dat de transactiekosten van de transitie naar nulemissie op lange termijn kunnen dalen, als we met de opbrengst van de koolstoftaks andere verstorende belastingen verminderen en schone energie subsidiëren.”

De Europese industrie kan ook een competitief voordeel opbouwen door als eerste klimaatvriendelijk te worden. “De beleidsmakers en de bedrijven hebben begrepen dat irrelevantie dreigt voor wie de groene trein mist. De visie voor 2050 tekent zich duidelijk af. We mikken op hernieuwbare energie, in combinatie met een sterke elektrificatie, opslag, vraagsturing en infrastructuur om circulaire brandstoffen en materialen te maken”, zegt Marten Ovaere.

Nieuwe technologie is een must

Is een koolstoftaks het alfa van een efficiënte klimaattransitie, dan zijn subsidies voor nieuwe technologie het omega. Heb je nu voldoende aan een CO2-prijs van 80 euro per ton, om de transitie op het goede spoor te zetten, dan zeggen de modellen ook dat de prijs met 4 procent per jaar moet stijgen. Tegen 2080 zit je vlot aan 1200 euro per ton. De prijs moet stijgen om de uitstoot voort te doen dalen, omdat de gemakkelijkste oplossingen uitgeput zullen zijn. Als je een steenkoolcentrale kunt vervangen door een gascentrale, bespaar je vlot een hoop CO2. De latere loodjes zullen veel zwaarder wegen.

Naast de essentiële koolstoftaksen zijn ook technologische doorbraken van groot belang om schone én betaalbare alternatieven aan te bieden. “Met de huidige technologie spring je al een heel eind”, zegt Johan Eyckmans. “Het grootste probleem is de opslag van energie. Als dat goedkoper kan, zijn veel problemen van de baan. In België is het bijvoorbeeld nog niet rendabel om het piekverbruik in de avond te dekken met de energie die je overdag produceert en opslaat, laat staan dat je seizoenschommelingen kunt overbruggen. Je moet dus ook fundamenteel onderzoek stimuleren. Dat lukt alleen met overheidssteun, want voor bedrijven is dat onderzoek te risicovol om te financieren”, zegt Johan Eyckmans.

“Nuluitstoot wordt pas mogelijk met de inzet van technologie, waarvan de ontwikkeling duur is”, zegt de Nationale Bank. Technologische doorbraken kunnen de kosten van hernieuwbare energie en groene oplossingen ook doen dalen in de rest van de wereld, maar de verspreiding van die technologie wordt van cruciaal belang. “Als enkel het Westen die technologie kan inzetten, dreigt de uitstoot van de groeilanden de werelwijde inspanning te ruïneren”, besluit de Nationale Bank.