De zesde staatshervorming maakt van België niet de perfecte federale staat. Ze is vooral een manier om het Brussels Gewest en de federale overheid financiële ademruimte te geven.
Wie de financiële gevolgen van de zesde staatshervorming alleen maar oppervlakkig bekijkt, kan gemakkelijk besluiten dat België nu toch echt wel zwaar veranderd is. Want de cijfers zijn indrukwekkend. Voor 19,1 miljard euro bevoegdheden verschuiven van de federale overheid naar de deelstaten, waarvan 11 miljard naar Vlaanderen. De Vlaamse begroting stijgt van 28 tot 39 miljard euro. De gewesten en gemeenschappen wegen voortaan budgettair even zwaar als de sociale zekerheid, en dubbel zo zwaar als de federale overheid.
De Vlaamse partijen in de regering-Di Rupo zullen in de komende verkiezingscampagne graag verwijzen naar deze cijfers. Voor CD&V, Open Vld, sp.a en ook Groen — dat de staatshervorming vanuit de oppositie steunde — is de massale overdracht van bevoegdheden en middelen het bewijs van een copernicaanse omwenteling.
En dan hebben we het nog niet gehad over de extra fiscale autonomie waarover de deelstaten beschikken. Het Vlaams Gewest was tot nu voor 43,5 procent van zijn inkomsten afhankelijk van eigen fiscale middelen. Die fiscale autonomie wordt nu 77 procent. De gewesten krijgen meer fiscale autonomie omdat de dotatie uit de personenbelasting (11,7 miljard) wordt vervangen door de mogelijkheid voor de gewesten om een regionale opcentiem in de personenbelasting te heffen. Tegelijk wordt de federale personenbelasting met eenzelfde bedrag verminderd, zodat de gewesten de opcentiem kunnen invoeren zonder de belastingen te verhogen.
België lijkt wel een financieel en fiscaal volmaakte federatie. Of toch niet?
Nog te veel dotaties
Een studie van het Leuvense onderzoeksinstituut Vives schetst in ieder geval een ander beeld. In Has Belgian fiscal decentralisation reduced the size of government and the budget deficit? vindt Geert Jennes nog altijd heel wat gebreken in het Belgische begrotingsfederalisme. En dat is nog zacht uitgedrukt. Jennes ziet twee fundamentele problemen: ten eerste steunt het fiscale federalisme nog altijd te veel op dotaties die van de federale overheid naar de deelstaten worden doorgesluisd. Ten tweede is de jongste staatshervorming — net als de vorige twee — eigenlijk een impliciete reddingsoperatie (bail-out) voor de armlastige overheden. Deze keer zijn Brussel en de federale overheid de gelukkigen.
Dat de geldstromen tussen de federale overheid en de deelstaten nog altijd vooral via dotaties zouden verlopen, klinkt vreemd. Het Vlaams Gewest beschikt toch over een fiscale autonomie van 77 procent? Maar dat is slechts een deel van het verhaal. Om de echte fiscale autonomie te berekenen, moeten het Vlaams Gewest en de Vlaamse Gemeenschap (bevoegd voor grote budgetten als onderwijs en volksgezondheid) worden samengevoegd. En aangezien de Vlaamse Gemeenschap uitsluitend via dotaties wordt gefinancierd, krijgen we dan een ander beeld. De fiscale autonomie van die twee tezamen stijgt met de jongste staatshervorming van 20,3 procent naar 34,2 procent. Dotaties zijn met andere woorden nog altijd goed voor twee derde van de Vlaamse inkomsten. Die zogenoemde dotatieafhankelijkheid is daarmee een van de grootste van de OESO-landen.
En dat is geen goede zaak, stelt Geert Jennes in zijn studie. Lagere overheden kunnen hun uitgaven het beste financieren met eigen belastingen en slechts in tweede instantie met dotaties, want “dotaties verbreken de band tussen de belastingbetaler, de kiezer en de gebruiker van publieke goederen, terwijl dit alles bij eigen belastingheffing samenvalt”. Anders gezegd: overheden zullen voorzichtiger met eigen belastingmiddelen omgaan dan met dotaties, omdat ze in het eerste geval aan hun burgers direct verantwoording moeten afleggen over wat ze met het geld doen.
Tekorten creëren tekorten
Meteen komen we bij het tweede punt van kritiek op het Belgische begrotingsfederalisme: door de dotaties zijn overheden minder snel geneigd om een strikt begrotingsbeleid te voeren. De deelstaten kunnen gerust de budgettaire teugels vieren, want het geld komt toch binnen. En als er zich toch grote begrotingsproblemen voordoen, dan klopt een deelstaat gewoon aan bij de federale overheid voor extra middelen.
Dat gebeurde met de staatshervormingen van 1993 en 2001. Vooral de Franse Gemeenschap zat door de hoge kosten van haar onderwijs op droog zaad. De twee staatshervormingen hebben toen niet alleen bevoegdheden naar de deelstaten overgedragen, ze hebben via extra dotaties ook een impliciete bail-out van de Franse Gemeenschap doorgevoerd. Probleem is dat dit negatieve gevolgen had voor de Belgische overheidsfinanciën in het algemeen. Of zoals Jennes schrijft: “Begrotingstekorten die erin slagen nieuwe dotaties te genereren, leiden tot nieuwe begrotingstekorten. We mogen aannemen dat in België de extra dotaties van 1993 en 2001 een onmiddellijke verslechtering van het begrotingssaldo van de federale overheid tot gevolg hebben gehad. Maar nog belangrijker is dat ze naar verwachting ook een ongunstig middellangetermijneffect hebben gehad op het globale Belgische begrotingssaldo, doordat de ontvangende overheden hun begrotingsdiscipline niet verbeterd hebben. Hetzelfde mag in de toekomst gevreesd worden voor de extra dotaties ten gunste van het Brussels Gewest en voor de dotatievermindering ten gunste van de federale overheid die in 2013 werd goedgekeurd.”
De zesde staatshervorming is inderdaad een nieuwe versie van deze impliciete bail-out. Deze keer zijn het Brussels Gewest en de federale overheid de winnaars. Brussel, dat al jaren in moeilijke financiële papieren zit, wordt met de zesde staatshervorming voor 461 miljoen euro geherfinancierd.
Een omgekeerde bail-out
“Maar veel belangrijker is wat ik in mijn studie de ‘omgekeerde bail-out’ noem, een redding van de federale overheid door de deelstaten”, weet Geert Jennes. “De komende jaren zien de deelstaten hun dotaties bekort.” Om de federale overheid financieel boven water te houden, is afgesproken dat bij de overdracht van bevoegdheden (zie kader Bevoegdheidsoverdrachten zesde staatshervorming) de deelstaten slechts 87 procent van de nodige middelen krijgen. Concreet betekent dit dat de deelstaten volgend jaar 1,25 miljard van hun dotaties inleveren. In 2016 gaat er nog eens evenveel af.
Jan Van Doren van het Voka-kenniscentrum maakte een analyse van de budgettaire impact van de zesde staatshervorming. Hij ontdekte dat Vlaanderen het meeste geld verliest: 1,5 miljard euro. “Die saneringsbijdrage van 2,5 miljard euro wordt ook na 2016 doorgezet”, weet Van Doren. “Bovendien worden na 2016 de groeivoeten van de dotaties beperkt. Daarnaast moeten de gewesten en de gemeenschappen een extra responsabiliseringsbijdrage betalen voor de pensioenen van hun ambtenaren. Het effect van die laatste twee maatregelen wordt tegen 2028 geraamd op 0,23 procent van het bbp. Dat is dus nog eens 900 miljoen euro, waarvan wellicht 500 miljoen voor Vlaanderen.”
De deelstaten (Brussel uitgezonderd) moeten dus zware inspanningen doen, maar is dat niet logisch nadat sommige van de regionale regeringen in het verleden bij de federale poort zijn komen bedelen? Is het niet onvermijdelijk dat de deelstaten een groter deel van de saneringslast op zich nemen? Jan Van Doren waarschuwt dat dit voor de federale overheid het signaal kan zijn om de teugels te vieren, wat kan leiden tot het instandhouden van het uitgavenmechanisme in de sociale zekerheid. En dat is op termijn onhoudbaar. Door de zware saneringen in Vlaanderen kunnen bovendien groeiondersteunende investeringen (zoals in onderwijs, infrastructuur en innovatie) onder druk komen.
Geert Jennes van Vives plaatst grote vraagtekens bij de manier waarop de financiële staatshervormingen worden afgehandeld: “Er is een systematiek in de herzieningen van de financieringswet: de federale overheid geeft constant het signaal dat ze te zwak is om bail-outs te weerstaan, maar omgekeerd ook dat de gemeenschappen en gewesten het beste niet te veel beleid moeten bouwen op hun dotaties. Want de federale overheid kan altijd van gedacht veranderen en die dotaties beperken, zoals nu gebeurt.”
Jennes pleit voor ‘impliciete begrotingsinstituties’: een grote en echte fiscale autonomie, een ‘no bail-out commitment‘ en dus geen periodieke dotatieverhogingen of -verlagingen. Federale staten als Canada en Zwitserland werken volgens die principes, en kennen een begrotingsdiscipline op lange termijn.
ALAIN MOUTON
De deelstaten leveren de komende twee jaar 2,5 miljard van hun dotaties in. Maar daar blijft het niet bij.
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier