Zoektocht naar miljarden euro’s voor sociale zekerheid: keuze tussen meer belastingen of hervormingen

Geen enkele andere overheidspost slorpt meer geld op dan de sociale zekerheid. De politiek beschouwt de instandhouding van het systeem als een van de kerntaken van de overheid. Maar de extra vergrijzingsfactuur van 18,8 miljard euro zet het onder druk. Ofwel moet er nog meer belastinggeld in de sociale zekerheid worden gepompt, ofwel garanderen hervormingen de financiering.

In oude handboeken over overheidsfinanciën werd in analyses van de Belgische begroting vaak de vergelijking gemaakt met een koekoeksjong. Een koekoek legt haar eieren in het nest van een andere vogel. Ze duwt de andere eieren over de rand, zodat het koekoeksjong het rijk voor zich heeft. In de overheidsfinanciën gebeurde decennialang hetzelfde. Aanhoudende tekorten hebben voor stijgende rentelasten op de schuld gezorgd. Die verdringen een steeds groter deel van de andere uitgaven. De metafoor van de koekoek raakte de voorbije twintig jaar in onbruik, want de rentelasten op de overheidsschuld werden door de dalende rentevoeten steeds minder problematisch.

Alleen is in België een ander koekoeksjong opgedoken: de sociale zekerheid. Die overheidspost slorpt zoveel geld op dat het middelen voor andere essentiële overheidstaken zoals veiligheid, justitie en infrastructuurwerken verdringt of, beter gezegd, aanslaat. De Belgische sociale zekerheid is allesbehalve zelfbedruipend, ook al duiken er steevast cijfers op die moeten aantonen dat het budget in evenwicht is.

Van de 117,7 miljard euro die wordt gebruikt om de sociale zekerheid te financieren is 68,4 miljard euro afkomstig van de sociale bijdragen. Dat is slechts 58 procent. Dat is verontrustend, aangezien ons systeem wordt gefinancierd door sociale bijdragen van werkenden om de betaling van de pensioenen en andere uitkeringen, zoals die voor werkloosheid, te bekostigen. 42,7 miljard euro van de federale overheid vloeit jaarlijks naar de sociale zekerheid om het systeem te stutten. Dat is een veelvoud van de 17,4 miljard euro waarover de federale overheid beschikt om haar kerntaken uit te oefenen. De vooruitzichten zijn niet rooskleurig. Door de vergrijzing en de oplopende kosten voor pensioenen en gezondheidszorg zullen de sociale uitgaven een steeds grotere hap uit het staatsbudget wegnemen. De sociale overheidsuitgaven stegen al van 20,6 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2000 naar 24,6 procent in 2019. In 2026 zal dat 28 procent zijn. Tegen 2040 stijgen de uitgaven nog eens met 2 procent van bbp. Daarmee loopt de extra vergrijzingsfactuur tussen 2022 en 2045 op met 18,8 miljard euro.

Twee sporen

De vraag rijst hoe de regeringen de sociale zekerheid nog leefbaar kunnen houden. Er tekenen zich twee sporen af. Het eerste is geld in het systeem steken door de financiering opnieuw meer te laten afhangen van inkomsten uit arbeid. De vakbonden hameren daar al jaren op. Ze zijn niet alleen grote voorstanders van loonsverhogingen, die de koopkracht van de werknemers versterken. Door de hoge lasten op arbeid gaat een groot deel van een brutoloonsverhoging dan naar de staatskas. Volgens hen loopt ook de financiering van de sociale zekerheid mank.

De socialistische vakbond ABVV lanceert in haar jaarlijkse sociaal-economische barometer enkele voorstellen. Ze richt haar pijlen op de taxshift van de vorige federale regering, en vooral op de alternatieve verloningsvormen waar veel minder sociale bijdragen op worden geheven. “Tussen 2016 en 2018 werden de patronale sociale bijdragen door de taxshift verlaagd van 32,4 naar 25 procent”, stelt de vakbond. “Dat kostte volgens het Planbureau 5,8 miljard euro, want de taxshift was niet gedekt en er volgde geen sluitende alternatieve financiering. Flexibele contracten (interim, flexarbeid, bij-jobs) en alternatieve vergoedingen (bedrijfswagens, allerhande cheques, aandelen) werden fiscaal aangemoedigd, wat die zorgden voor minder inkomsten voor de sociale zekerheid. Dat beleid van het wegsnijden van inkomsten voor de sociale zekerheid wordt duidelijk wanneer de loonmassa en de sociale bijdragen worden vergeleken. Tussen 2015 en 2021 steeg de loonmassa met 14 procent, maar de bijdragen slechts met 8 procent.”

Het ABVV is allergisch voor de alternatieve verloningsvormen die een steeds belangrijker deel van de loonmassa innemen, zoals bedrijfswagens, maaltijdcheques en winstpremies. Uit een onderzoek van de federale overheidsdienst Sociale Zekerheid over de meest voorkomende extralegale voordelen bleek dat 6,8 miljard euro aan loonmassa niet bijdraagt aan de sociale zekerheid. Als daarop de normale tarieven (25% patronale bijdragen en 13,07% persoonlijke RSZ-bijdragen) worden toegepast, blijkt de sociale zekerheid minimaal 2,6 miljard euro minder inkomsten op te tekenen.

Maar hier speelt een paradox: als die alternatieve verloningsvormen zouden worden belast als gewoon loon, dan stijgen de al hoge Belgische arbeidskosten verder en komt de concurrentiekracht van de bedrijven nog meer in gevaar. Met het risico op jobvernietiging en uiteindelijk op minder middelen voor de sociale zekerheid.

Het tweede spoor om de sociale zekerheid betaalbaar te houden is van een totaal andere orde: een beleid voeren om de werkzaamheidsgraad te doen stijgen. Banen kan de overheid niet creëren, maar ze kan wel een kader scheppen dat de toename van de werkzaamheidsgraad stimuleert. Dat is een kerntaak van de overheid en het helpt het sociaal systeem mee betaalbaar te houden. Daar heeft België volgens internationale studies nog een gigantische verbeteringsmarge. Bart Van Craeynest, de hoofdeconoom van de Vlaamse werkgeversorganisatie Voka, besloot uit simulaties van de OESO dat enkele arbeidsmarkthervormingen, lagere loonkosten en stimulansen voor het optrekken van de effectieve pensioenleeftijd de economische activiteit de komende veertig jaar met 16 procent zouden kunnen verhogen (zie grafiek Groot groeipotentieel dankzij arbeidsmarkthervormingen). In geen enkel ander Europees land is er zo’n groot potentieel. In euro’s van vandaag is dat 80 miljard euro die extra wordt gegenereerd. Met een Belgisch overheidsbeslag van 50 procent wil dat zeggen dat van die extra welvaart zo’n 40 miljard euro naar de staatskas kan vloeien. Daarmee zouden de middelen die nu uit de federale staatskas naar de sociale zekerheid worden versast, niet meer nodig zijn en kunnen worden gebruikt voor andere overheidstaken. De Europese Commissie is nog optimistischer en heeft het over 100 miljard euro extra ten gevolge van structurele hervormingen.

Vier reddingsboeien

Concreet gaat het over een vier reddingsboeien voor de sociale zekerheid, die betrekking hebben op een hogere werkzaamheidsgraad en langere loopbanen.

1. Meer activering

In haar laatste jaarverslag schuift de Nationale Bank een aantal maatregelen naar voren. Het vertrekpunt is niet de politieke ambitie om tegen 2030 in België een werkzaamheidsgraad van 80 procent te halen. De meeste arbeidsmarktexperts vinden dat niet realistisch, want dat zou betekenen dat er 700.000 nettobanen moeten worden gecreëerd. Concreter is de koppeling van de openstaande vacatures aan de beschikbare arbeidskrachten. Eind vorig jaar telde België 196.000 niet-ingevulde arbeidsplaatsen. Daartegenover staan 332.000 werkzoekenden. Volgens de Nationale Bank zou het tekort aan arbeidskrachten worden opgelost door alle werklozen aan de slag te krijgen, aangezien er dan voor elke openstaande vacature twee potentiële kandidaten zijn.

Maar zo eenvoudig is het niet. 41 procent van de werkzoekenden is meer dan een jaar werkloos en is moeilijk inzetbaar. Volgens de Nationale Bank kan het activeringsbeleid beter. De federale regering nam de voorbije maanden maatregelen in die richting, zoals het cumuleren van deeltijds werk met een werkloosheidsuitkering of een leefloon, het loodsen van werkzoekenden richting knelpuntberoepen en de activering en de re-integratie van langdurig zieken, maar de concrete implementatie laat op zich wachten.

2. Werken lonender maken

De voorbije jaren zijn maatregelen genomen om werken aantrekkelijker te maken, zoals de werkbonus (korting op sociale bijdragen die wordt omgezet in extra loon), de degressiviteit van de werkloosheidsuitkering en de verlaging van de personenbelasting. Maar zeker voor de laagste inkomens zijn er nog altijd werkloosheidsvallen, waardoor de stijging van het netto-inkomen bij het aanvaarden van een baan beperkt is. Wie aan twee derde van het gemiddelde brutoloon van 3.700 euro werkt, ziet zijn inkomen bij het aanvaarden van een baan na twee maanden werkloosheid met amper 5 procent stijgen. Na één jaar werkloosheid is dat 15 procent. Het is dus een stimulans om langer werkloos te blijven, waarbij het risico bestaat dat er competenties verloren gaan.

De Nationale Bank waarschuwt nog voor een ander probleem: “Tot 2024 zullen de laagste uitkeringen verder worden opgetrokken boven op de indexering en de welvaartsenveloppe. Die aanpassingen zijn wenselijk vanuit sociaal oogpunt, maar vergroten de kans op werkloosheidsvallen voor kortgeschoolden met een laag loon.”

3. Afbouw van gelijkgestelde periodes

Volgens een studie van het Federaal Planbureau bestaat 34 procent van de loopbaan van recent gepensioneerden uit gelijkgestelde periodes. Dat zijn periodes waarin niet wordt gewerkt, maar toch pensioenrechten worden opgebouwd. Dat betekent dat er gedurende een reguliere loopbaan van veertig jaar meer dan dertien jaar niet wordt bijgedragen voor die rechten. Dat legt een zwaar beslag op het pensioensysteem en ondergraaft de legitimiteit ervan. De voorbije jaren is de regeling rond gelijkgestelde periodes al strenger gemaakt, maar volgens arbeidsexperts zit daar nog veel groeimarge.

4. Pensioenleeftijd koppelen aan levensverwachting

Een voorstel dat in zowat elk rapport van de OESO en de Europese Commissie over België voorkomt, is de koppeling van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting. Die maatregel zou de pensioenfactuur met 1,3 procent van het bbp verlagen en 6,5 miljard euro opleveren. Concreet houdt dat bijvoorbeeld in dat iemand tussen 62 en 67 jaar kan stoppen met werken, maar dat het pensioen wordt aangepast aan de uittredeleeftijd. Wanneer twee personen met hetzelfde loon na een loopbaan van 42 jaar met pensioen willen gaan en de een is 63 jaar en de ander 65 jaar, dan krijgen ze vandaag een gelijk pensioen. Met een koppeling van het pensioen aan de levensverwachting zal de uitkering van de 65-jarige hoger liggen, omdat die persoon naar verwachting iets langer zal leven.

Onder meer Zweden kent zo’n systeem. En zo’n stelsel werkt in verschillende richtingen. Zo besloot de Zweedse regering vorig jaar om te onderzoeken of de covid-pandemie de levensverwachting heeft doen dalen. Dat zou zich vertalen in iets hogere uitkeringen.