Het kerntakendebat: ‘Ons economisch beleid is te defensief’

Is de economie steunen een kerntaak van de overheid? Of loopt de overheid de ondernemers voor de voeten? Het economische beleid is vaak nuttig, maar soms staat de overheid ook een hogere welvaart in de weg. De 35 miljard euro die onze overheden in het economisch beleid pompen, zijn niet altijd even efficiënt besteed.

De Belgische overheden zijn krenterig, als de post ‘economisch beleid’ op tafel komt. In 2020 gaven alle overheden samen 35 miljard euro uit aan fiscale kortingen, subsidies en investeringen die de economie, de werkgelegenheid of onze infrastructuur vooruit moeten helpen. Dat is 8 procent van het bbp, of ruim 2 procent van het bbp meer dan gemiddeld in de buurlanden. Meteen rijst de vraag of we met minder middelen niet een even goed of zelfs beter resultaat kunnen bereiken. In de economische hitparade van het World Economic Forum is België afgegleden naar plaats 22, terwijl Nederland op plaats 4 pronkt als een van de meest competitieve landen.

“Ons beleid is vaak te defensief en gericht op het absorberen van schokken. Problemen bekampen we met subsidies en regelgeving. Dat beleid is contraproductief, want hoe meer regels en subsidies, hoe inefficiënter, tegenstrijdiger en vatbaarder voor misstanden het beleid wordt. We hebben nog altijd niet begrepen dat dit beleid niet houdbaar is”, zegt professor Leo Sleuwaegen (KU Leuven).

“Het kerntakendebat is een oud en moeilijk debat”, zegt professor economie Joep Konings. “Een overheidsbeslag pendelt tussen 50 en 55 procent van het bbp. Dat kun je nog moeilijk verhogen. Sinds de coronacrisis is de overheid meer aanwezig in de economie. Met een juiste aanwending van de middelen kan ze een positieve rol spelen, maar dat vergt bijzonder veel werk. Ik ben daar minder pessimistisch over dan tien tot vijftien jaar geleden. Het is ook positief dat almaar meer beleid wordt gebaseerd op wat in de praktijk werkt.”

De Vlaamse overheid houdt bijvoorbeeld de noodzaak en de efficiëntie van een reeks uitgaven tegen het licht. “We promoten de uitgaventoets. We vertrekken nog te vaak van historische budgetten”, zegt Koen Algoed, de secretaris-generaal van het departement Financiën en Begroting. Die methodologie toegepast op de pot van 35 miljard euro voor het economisch beleid levert het volgende klavertjevier van beleidsaanbevelingen op.

1. Vereenvoudig fiscaliteit

Een groot deel van de uitgaven voor het economisch beleid zijn loonsubsidies, in de vorm van een verlaging van de zware belastingdruk op arbeid voor doelgroepen: onderzoekers, ploeg- en nachtarbeid, korter geschoolden (zie grafiek België deelt gretig loonsubsidies uit). De overheid geeft dus met de rechterhand terug wat de linkerhand eerst afneemt. Zo investeert ze 1,5 procent van het bbp in het corrigeren van het eigen beleid, iets wat de buurlanden amper doen. “Dat compensatiebeleid is niet goed. Beter is het de belastingen op arbeid te herbekijken, dan regelmatig nieuwe lagen van subsidies en uitzonderingen toe te voegen. In de praktijk kan slechts een beperkt aantal uitzonderingen verantwoord worden”, luidt de analyse van de Nationale Bank.

“Het gevaar van een doelgroepenbeleid is dat het te complex wordt en zijn doel mist”, zegt Joep Konings. “Zeker te verantwoorden zijn lastenverlagingen voor de korter geschoolden. Daar zijn de effecten op de werkgelegenheid het grootst. Ook voor de lastenverlaging voor onderzoekers is aangetoond dat ze grote positieve effecten heeft voor de economie en de samenleving.”

Het systeem van de dienstencheques is een van de grotere Vlaamse subsidiestromen om korter geschoolden aan de slag te krijgen, een zwart circuit wit te maken, en de combinatie van werk en gezin te verbeteren. Het kost Vlaanderen jaarlijks 1,3 miljard euro, wat soms de kritiek uitlokt dat het te duur is. “Toch is het vrij rendabel, omdat het systeem geen reguliere arbeidsjobs verdringt. Er is ook aangetoond dat ouderen langer thuis wonen, wanneer ze een beroep kunnen doen op thuishulp via de dienstencheques. Dat bespaart op de zorg”, zegt Koen Algoed.

2. Meer innovatiebudget voor jonge ondernemingen

België is een innovatiekampioen. Volgens de Europese Commissie heeft België zich aangesloten bij de Scandinavische kopgroep van innovatieleiders. Ons land spendeert meer dan 3 procent van het bbp aan onderzoek en ontwikkeling (O&O), mede dankzij grote overheidsinspanningen. De federale overheid geeft bijvoorbeeld kortingen op de vennootschapsbelastingen, terwijl Vlaanderen subsidies uitdeelt. Veel geld gaat naar fundamenteel onderzoek. Het gaat sinds 2000 om een verdubbeling tot 500 euro per inwoner per jaar.

Maar de resultaten volgen niet. Een van de knelpunten is dat de innovatie en productiviteitswinsten beperkt blijven tot een kransje van supersterbedrijven. “De bedrijven met een technologische achterstand investeren weinig in O&O. In het beste geval slagen ze erin hun handicap niet verder te laten toenemen. De uitdaging is dus meer ondernemingen tot innovatie aan te zetten”, zegt de Nationale Bank in haar jongste jaarverslag.

“We valoriseren onze innovatie onvoldoende op de wereldmarkten”, zegt Leo Sleuwaegen. “We hebben amper multinationals die innovatie kunnen vertalen in wereldwijde commercialisatie. Het onderzoek gebeurt hier vaak ook bij dochterondernemingen, in dienst van het buitenlandse moederbedrijf. We moeten veel meer inzetten op onze snelgroeiende bedrijven, die de sprong naar de wereldmarkten kunnen maken.”

De federale fiscale innovatiesteun vloeit vooral naar de grote bedrijven, vaak multinationals, terwijl de Vlaamse subsidies vooral naar de kleinere bedrijven gaan. “Die steun mist zijn doel niet. Extra subsidies aan grotere bedrijven die al federale steun ontvangen, hebben nog weinig meerwaarde. Maar je moet naar het grotere plaatje kijken. De aanwezigheid van een pool van menselijk kapitaal verankert de multinationals hier”, zegt Joep Konings.

“De return van de publieke investeringen in O&O moet beter. De steun moet ook meer stromen naar jonge, innovatieve bedrijven. Zo kan overwogen worden om een maximale steun per bedrijf in te voeren, zodat kleine innovatieve bedrijven een groter deel van de koek krijgen. Federale fiscale steun kan vervangen worden door regionale steun via subsidies, die eerder bij die jonge bedrijven terechtkomt’, vindt de OESO.

3. Investeer meer in infrastructuur

De overheid investeert al decennia te weinig in België. Geen land met zulke hoge overheidsuitgaven investeert zo weinig als België. Het resultaat is een chronische aftakeling van de publieke infrastructuur. Jaarlijkse investeringen ter waarde van 2,5 procent van het bbp volstonden niet om de publieke kapitaalvoorraad op punt te houden. Die is afgebrokkeld van 50 procent van het bbp in 1995 naar nog 40 procent nu. In vergelijking met het Europese gemiddelde heeft België een gecumuleerde investeringsachterstand van 70 miljard euro opgelopen.

Het besef rijpt dat België daarmee zichzelf in de voet schiet, want publieke investeringen verdienen doorgaans zichzelf ruim terug dankzij een verhoging van de productiviteit en het bbp. Vooral investeringen in transportinfrastructuur, energie en telecommunicatie helpen, omdat ze meer concurrentie en schaalvoordelen mogelijk maken. “De toetssteen voor overheidsinvesteringen is of ze de bedrijven helpen hun plannen te realiseren. Over het algemeen zijn overheidsinvesteringen een belangrijke stimulans voor bedrijfsinvesteringen”, zegt Joep Konings.

Vooral het structurele fileprobleem schreeuwt om oplossingen. Het jaagt de bedrijven op kosten, belemmert een goede arbeidsallocatie, en schrikt buitenlandse investeerders af, aldus de OESO. De overheden spenderen veel aan transport, via de NMBS en De Lijn. België spendeert met 2,9 procent van het bbp meer dan de buurlanden (gemiddeld 2%) aan publiek transport. Maar het geeft relatief meer uit aan personeelskosten, wat wijst op een minder efficiënte uitbating. Een andere verklaring is het dichte netwerk van openbaar vervoer in ons land, afgestemd op een uitgewaaierde ruimtelijke ordening. De buurlanden kunnen goedkoper hun compacte stadscentra met elkaar verbinden.

De overheden hebben de ambitie de overheidsinvesteringen op te trekken tot 4 procent van het bbp tegen 2030, geholpen door het geld uit het Europese herstelfonds. Een van de speerpunten is de financiering van de klimaattransitie, die de volgende jaren nog grotere investeringen zal vergen. Om de kostprijs te beperken, wordt van de overheid vooral een efficiënt, stabiel en voorspelbaar regelgevend kader gevraagd, wat op dit ogenblik ver te zoeken is.

4. Koken kost niet altijd geld

De overheid hoeft niet altijd met geld te gooien. Zo kan ze de zwakke productiviteitsgroei aanpakken met slimme hervormingen, die haar geen euro kosten en op termijn een groot rendement beloven. “Een vereenvoudiging van de soms loodzware administratie en procedures is voor de economie soms beter dan de aanleg van een nieuwe autoweg”, zegt Joep Konings. “Een beter vergunningenbeleid, het fileprobleem aanpakken en opleiding om de schaarste op de arbeidsmarkt te counteren zijn belangrijker dan subsidies uitdelen”, zegt Koen Algoed.

De OESO deed aanbevelingen in een recent rapport, dat de zwakke Belgische productiviteitsgroei aankaart (zie grafiek De productiviteit neemt nog amper toe). Daar betalen we een hoge prijs in gemiste welvaart voor. België zou zichzelf een grote dienst bewijzen met een slimmer economisch beleid dat de productiviteit een zetje geeft. De OESO gaf de voorzet met de volgende aanbevelingen:

– Maak markten competitiever. Sectoren als de detailhandel en de zakelijke dienstverlening (notarissen, architecten of boekhouders) zijn te strak gereguleerd. De Belgische toetredingsbarrières tot de dienstensector zijn bij de hoogste van de OESO-landen. Niets is zo goed voor de productiviteit als gezonde concurrentie.

– Promoot het nemen van risico’s. Ondernemen en het nemen van risico’s zit niet in onze aard. De financieringsmogelijkheden van snel groeiende maar jonge ondernemingen laten soms te wensen over. De OESO adviseert de fiscale gunstbehandeling van veilige activa, zoals spaargeld en levensverzekeringen, af te bouwen. Ook pleit ze voor een beter sociaal vangnet voor ondernemers.

– Hervorm de faillissementswetgeving. Die is in België een van de minst gunstige voor de verhoging van de productiviteit, omdat gefaalde ondernemers hoge persoonlijke kosten torsen. De preventie van faillissementen is ontoereikend en de drempels om te herstructureren zijn te hoog.

– Haal menselijk kapitaal vlugger uit zwakke bedrijven. De OESO beveelt aan herstructureren gemakkelijker te maken, zodat de werknemers vlotter naar snel groeiende bedrijven doorstromen. Vooral de procedures voor collectief ontslag zijn te complex.- Installeer een cultuur van levenslang leren. Permanente vorming en opleiding zijn cruciaal om de schaarste op de arbeidsmarkt op te vangen, maar België scoort daarin zwak. Zo nam maar 20 procent van de korter geschoolden in het voorbije jaar deel aan een opleiding. Maar drie landen in de Europese Unie doen slechter. Ook voor opleidingen voor lang geschoolden komt België niet verder dan de Europese middenmoot.

– Geef bedrijven en werknemers meer vrijheid om over de lonen te onderhandelen. De bedrijven moeten meer vrijheid krijgen om de lonen af te stemmen op de productiviteit van de onderneming. Op macroniveau heeft het loonoverleg de voorbije jaren vrij goed de concurrentiepositie beschermd, maar de lonen zijn onvoldoende flexibel om de productiviteit te volgen of de carrièremogelijkheden van de werknemers te steunen. Ook de verloning volgens anciënniteit krijgt regelmatig een veeg uit te pan van de OESO.