Eigen industrie eerst werkt niet

Zowat overal ter wereld zijn protectionisme en ‘eigen industrie eerst’ de ordewoorden. Maar geen enkele economie lijkt daar beter van te worden.

In 1987 stelden grote industriëlen en ambtenaren vast dat de Amerikaanse halfgeleiderproductie het moeilijk had. Japan was marktaandeel en banen aan het stelen en bedreigde de nationale veiligheid en de economische groei. In samenwerking met de industrie beloofde de regering 100 miljoen dollar (250 miljoen omgerekend naar vandaag) aan jaarlijkse subsidies om een consortium te vormen, Sematech, om de productie te stimuleren.

Veel haalde het niet uit, en dat zou de leiders van vandaag moeten verontrusten. Regeringen in de rijke wereld bieden de komende jaren gezamenlijk subsidies ter waarde van 400 miljard dollar om de chipcapaciteit te verhogen. De Europese Unie wil tegen 2030 20 procent van de wereldwijde chipfabricage in handen hebben. Regeringen willen ook de productie van zeldzame aardmetalen, batterijen en zonnepanelen stimuleren. Die ambitieuze plannen zullen snel botsen met de realiteit. Het is moeilijk voor regeringen om levensvatbare industrieën te creëren en de economische kosten van zo’n industriebeleid zijn vaak hoog.

Zuid-Korea

De successen van een industrieel beleid zijn schaars. “Pogingen om een concurrentievoordeel te creëren met overheidssturing en -ondersteuning waren over het algemeen niet succesvol”, stelt Geoffrey Owen van de London School of Economics.

Voorstanders zeggen dat een industrieel beleid kan werken als het op de juiste manier wordt opgezet. Ze wijzen naar Zuid-Korea. In een nieuw artikel bestudeert Nathan Lane van de Universiteit van Oxford de impact van Zuid-Korea’s belangrijkste stimulans voor de industrie, de Heavy Chemical and Industry-campagne (HCI) van 1973-1979. De overheid gaf toen onder andere goedkoop krediet om de productie en de export te stimuleren. Lane vergelijkt de industrieën die hulp kregen met de andere, en concludeert dat “een bewust industrieel beleid waarschijnlijk een cruciale rol heeft gespeeld bij het creëren van de moderne Zuid-Koreaanse economie”. In de twintig jaar na 1973 steeg het Zuid-Koreaanse reële bruto binnenlands product (bbp) per hoofd met 349 procent. Toch is het laatste woord over het onderwerp niet gesproken. “Het is mogelijk” dat in de eerste stadia van de industrialisering “overheidsinspanningen een belangrijke rol speelden”, volgens een overzicht gepubliceerd in 2003 door Marcus Noland van het Peterson Institute en Howard Pack van de Universiteit van Pennsylvania. Maar een ouderwets, solide macrobeleid, inclusief beperkte tekorten en stabiele wisselkoersen, krijgt ook veel krediet.

China

Andere deskundigen wijzen op een voorbeeld van een blijkbaar succesvol industrieel beleid: China. Sinds 2015, onder Xi Jinping, speelt de Chinese staat een bijzonder activistische rol in het sturen van de economische activiteit. Heeft dat de Chinese economie geholpen? Daar lijkt het wel op. Het land heeft nu een wereldwijd monopolie in veel sectoren. Dankzij subsidies kunnen bedrijven hun prijzen verlagen, waardoor buitenlandse concurrenten failliet gaan.

Maar het is minder duidelijk of China als geheel heeft geprofiteerd. Een recent artikel van de economen Lee Branstetter en Guangwei Li ontleedt het Made in China 2025-project. Bij een onderzoek van de beursgenoteerde bedrijven vinden ze “weinig statistisch bewijs van productiviteitsverbetering of stijgingen in uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling, patentering en winstgevendheid” bij bedrijven die hulp hebben ontvangen. Een ander artikel, van Jun Du van Aston University, suggereert dat het helpen van één bedrijf andere bedrijven schaadt.

Dat kan gebeuren doordat subsidies inefficiënte bedrijven op de been houden. Bedrijven kunnen zich richten op het verkrijgen van subsidies, waardoor middelen aan productief gebruik worden onttrokken. Bijgevolg is het economische effect van subsidies op de productiviteit onzeker en mogelijk negatief.

Beloftes wekken verwachtingen

Kan het huidige industrieel beleid de valkuilen uit het verleden vermijden? Veel regeringen geloven van wel. Er gaat bijna geen dag voorbij zonder dat een politicus ergens een nieuwe productiefaciliteit opent. In een recente blogpost scheppen economen van het Amerikaanse ministerie van Financiën op over de golf van fabrieksbouw in het land. Toch zijn er ook verontrustende ontwikkelingen.

Bijvoorbeeld de Indiase regeling voor production linked incentives, waardoor fabrikanten geld krijgen voor elke geproduceerde eenheid. Voorstanders gaan er prat op dat na de invoering van de regeling de export van bijvoorbeeld mobiele telefoons enorm is gestegen. Maar in een recent artikel wijzen drie economen erop dat de import ook is gestegen. Misschien exporteerden producenten die telefoons gewoon opnieuw via India om de subsidie te krijgen.

Lightyear, een Nederlands zonneautobedrijf dat werd gesteund door de overheid en Europa, kwam in financiële problemen en stopte met de productie. Britishvolt, een bedrijf dat elektrische batterijen produceerde en gulle steun van de Britse regering kreeg, is ook failliet gegaan. En net als in de jaren negentig draaien de pogingen van de overheid om de chipindustrie te stimuleren op problemen uit.

De regeringen merken ook dat hun beloften van geld, verwachtingen van nog meer geld creëren. In mei heeft de autofabrikant Stellantis de bouw van een fabriek voor elektrische-autobatterijen in Canada stilgelegd in afwachting van gesprekken met de federale overheid over steun voor de fabriek. Intel krijgt waarschijnlijk hogere subsidies voor een project in Duitsland nadat het had geklaagd over stijgende energie- en bouwkosten.

Waar voor ons geld

‘Eigen industrie eerst’ lijkt voorlopig weinig resultaten op te leveren. De productie in de rijke wereld evolueert vlak (zie grafiek) en er zijn geen tekenen van een innovatiehausse. The Economist heeft de wereldwijde realtime productiviteitsgroei geschat aan de hand van gegevens van de inkoopmanagers. De afgelopen maanden lag die ver onder de norm van vóór de pandemie (zie grafiek).

De vraag ‘krijgen we waar voor ons geld?’ wordt al gesteld. De Indiase economen “kunnen de mogelijkheid niet verwerpen dat een subsidieprogramma een enorme en mogelijk verkeerde overdracht is van publieke middelen naar grote binnenlandse en buitenlandse bedrijven”. Een rapport van het Britse National Audit Office merkt op dat “de bestuurs- en uitvoeringsmechanismen” achter de 4,2 miljard pond aan nulfinanciering moeten worden verbeterd en dat “het risico bestaat dat de regering haar koolstof- en economische doelstellingen niet zal halen”. Kan een land zich dat veroorloven als de begrotingstekorten almaar oplopen?