Economen Dirk Heremans en Erik Buyst: ‘Het grabbeltonfederalisme heeft de Belgische overheidsschuld opgeblazen’

Economieprofessoren Dirk Heremans en Erik Buyst zijn veteranen in de strijd om een Belgische staatsstructuur die alle regio’s vooruit kan helpen. Vooral in de jaren tachtig en negentig wogen de Leuvense economen met rake studies op het debat, zonder het schip op de juiste koers te krijgen. In een nieuw boek doen Heremans en Buyst uit de doeken waar het mis liep tijdens de voorbije zes staatshervormingen en hoe een zevende staatshervorming voor beterschap kan zorgen.

België vervelde de voorbije decennia van een unitaire naar een federale staat, maar onderweg trapten politici in veel valstrikken. Zo is de federale staatskas een grabbelton geworden voor noodlijdende regio’s, met als resultaat kapseizende overheidsfinanciën. Wallonië zit gevangen in een afhankelijkheidsval en teert op de federale sociale zekerheid om hervormingen uit te stellen. Nog een valkuil is dat het Belgische federalisme zich verloor in een inefficiënt labyrint van versnipperde bevoegdheden en ondoorzichtige geldstromen. Een andere dure valstrik is dat de regio’s uitgebreide uitgavenbevoegdheden kregen, terwijl hun financiering voor slechts 40 procent uit eigen belastingen en inkomsten bestaat, zodat prikkels ontbreken om een goed beleid te voeren. Kortom, een zevende staatshervorming dringt zich op, maar dreigt te botsen op een veto bij de Franstaligen, die nog altijd de fiscale draagkracht missen om hun eigen beleidskeuzes te financieren.

Paradoxaal genoeg schoot het Belgische federalisme ooit wortel in het zuiden van het land. “De Vlamingen worden in Franstalig België graag afgeschilderd als separatisten, maar het waren onze Franstalige broeders die als eersten om meer regionale autonomie vroegen aan het einde van de negentiende eeuw in de nasleep van de invoering van het algemeen meervoudig stemrecht in 1893”, zegt Erik Buyst. “Dat stemrecht voor Vlamingen torpedeerde het monopolie van de Franstalige elite. Het linkse en toen al antiklerikale Wallonië vreesde een overheersing door het rechtse klerikale Vlaanderen. Dat leidde tot het ontstaan van de Waalse beweging, die vanaf het begin van de twintigste eeuw pleitte voor meer autonomie. Het idee van de bestuurlijke scheiding in België komt dus van de Franstaligen. Pas kort voor de Eerste Wereldoorlog begonnen Vlamingen ook zelfbestuur te eisen. Ze kregen dat van de Duitsers tijdens de Eerste Wereldoorlog, maar dat is natuurlijk pure collaboratie en dus een vergiftigd geschenk voor de Vlaamse beweging geweest.”

Pas in de jaren zestig doken de middelpuntvliedende krachten in België opnieuw op, wanneer Vlaanderen meer culturele autonomie opeiste.

ERIK BUYST. “Ja, op een ogenblik dat de Walen geconfronteerd werden met de ondergang van hun steenkoolmijnen. De Walen voelden zich in de steek gelaten door het Belgische economische establishment en wilden economische hervormingen. Ze wilden de bevoegdheid om industrieën te nationaliseren en te ondersteunen. Hoe dat gefinancierd moest worden? Dat bleef onduidelijk.”

DIRK HEREMANS. “De gewestelijke aspecten van de industriepolitiek gingen naar de regio’s, maar de nationale sectoren bleven federaal omdat ze geldverslindend waren. Hetzelfde is gebeurd in de gezondheidzorg. De geldverslindende bevoegdheden zijn federaal gebleven. Daar ligt de oorzaak van de versnippering in bevoegdheden – wat geld kost, bleef federaal.”

In welke valstrikken is het Belgische federalisme nog gevangen geraakt?

BUYST. “Met de eerste staatshervorming in 1970 zijn deelstaten bevoegd gemaakt voor een aantal uitgaven, maar niet voor de inkomsten. De financiering rustte volledig op federale dotaties. Dat ging in 1970 alleen over culturele autonomie. Maar zoals dat altijd gaat: je begint klein, maar je sleept de achterliggende structuur mee, tot vandaag.”

HEREMANS. “In de eerste staatshervormingen ging de discussie over de verdeling van de dotaties. Er kwam voor Vlaanderen een heel nadelige verdeelsleutel die gebaseerd was op de bevolking, de bijdrage aan de belastingen en de oppervlakte. Als er ooit één Waal zou overblijven, kreeg die bijna een vijfde van de dotaties. Vlaanderen is toen naïef geweest. Vlaanderen kreeg slechts 51,8 procent van de middelen voor een bevolkingsaandeel van 56,8 procent en een belastingbijdrage van 54,1 procent. De Leuvense economen hebben daar toen tegen gereageerd. Maar het ging nog om relatief kleine bedragen. Pas vanaf de staatshervorming in 1988 en de overheveling van het onderwijs ging het echt om de knikkers en begonnen de serieuze discussies. Er werd een begin gemaakt met een juste retour, een toewijzing van belastingen op basis van herkomst. Toen zat de staatshervorming in een goede flow. Eind de jaren negentig stemde het Vlaamse Parlement over vijf resoluties, over de partijgrenzen heen, met een strategie voor een doorgedreven staatshervorming. Er was zelfs een werkgroep die een gedeeltelijke splitsing van de sociale zekerheid bekeek. Die flow is gebroken door een banaal kippendioxine-incident, opgeklopt door je weet wel wie (toenmalig VLD-voorzitter Guy Verhofstadt, nvdr), die de vorming van de paarse regeringen mogelijk maakte.

“Vandaag hebben de regio’s een grote uitgavenautonomie, maar ze worden nog altijd voor slechts 40 procent gefinancierd met eigen belastingen en middelen. De rest wordt gefinancierd met dotaties uit de federale grabbelton. In een echt federaal land bestaat de financiering van de deelstaten voor 80 procent uit eigen belastingen en middelen, zodat ze garen spinnen bij een goed beleid en financieel gestraft worden bij een slecht beleid. Dat fiscale federalisme is de hoeksteen van een goedwerkende federatie. Er staat nauwelijks een rem op de uitgaven als de deelgebieden de factuur naar een derde betaler, in casu de federale overheid, kunnen sturen. Maar Wallonië heeft meer fiscale autonomie altijd afgeblokt, beseffende dat de eigen financieringscapaciteit beperkt is.”

Dat grabbeltonfederalisme en de herhaalde bail-outs van het zuiden van het land hebben de federale overheidsschuld verder opgeblazen, stelt u in het boek.

HEREMANS. “De federale overheidsschuld is hoofdzakelijk ontstaan door tekorten in de sociale zekerheid in Wallonië. Wij hebben vanuit Vlaanderen wel primaire begrotingsoverschotten overgedragen, maar dat belette niet dat de federale overheid schulden moest maken om de grote Waalse tekorten, vooral in de sociale zekerheid, te financieren. Vlaanderen betaalt meer dan 60 procent van de rentelasten op die schuld. Dat zijn ook transfers van noord naar zuid. Wallonië is intussen in een afhankelijkheidsval beland. Heel wat kiezers zijn niet actief op de arbeidsmarkt, maar de vervangingsinkomens en sociale uitkeringen worden gefinancierd via de federale sociale zekerheid. Beleidsmakers in het zuiden van het land worden daarom voor de zwakke werkgelegenheid en zwakke economie onvoldoende terechtgewezen door hun bevolking. Je zou dat radicaal kunnen oplossen door de sociale zekerheid te splitsen. Een alternatief is om de sociale zekerheid ook gedeeltelijk te laten financieren door de deelstaten. Dan laat je de deelstaten meer de gevolgen van hun arbeidsmarktbeleid voelen.”

Critici stellen dat het gaat om transfers tussen personen en niet om transfers tussen regio’s.

BUYST. “Dat klopt niet. Er is uiteraard interpersoonlijke solidariteit, maar elke deelstaat heeft autonomie en is dus verantwoordelijk voor het beleid. Meer dan om overdrachten van rijke naar arme burgers gaat het om financiële stromen van actieve naar niet-actieve burgers. Die transfers zijn een indicator dat er iets fundamenteel fout zit met het beleid in het Brussel en Wallonië, dat schromelijk tekortschiet om de werkgelegenheidsgraad te verhogen. Daar komt nu bij dat die regio’s vrij hoge schulden opbouwen. Die schulden stralen ook af op de kredietwaardigheid van de federale overheid. In theorie staat de federale overheid niet borg voor de schulden van de regio’s en is ze niet verplicht om een regio te redden, maar in de praktijk kan België het zich niet veroorloven dat Wallonië failliet zou gaan. Elke keer een regio in financiële problemen kwam in het verleden, kwam de federale overheid tussenbeide. Die financiële honger is steeds de aanleiding gewest voor een nieuwe staatshervorming, ongeveer om de tien jaar.”

Wallonië en Brussel zitten financieel opnieuw in slechte papieren. Dient zich een nieuwe kans aan om een staatshervorming af te kopen?

BUYST. “Het enige breekijzer dat we hebben is de schuldopbouw in Brussel en Wallonië en de vaststelling dat de financieringswet in het nadeel van Wallonië begint te spelen. Maar in het politiek versnipperde landschap is het vinden van een tweederdemeerderheid zo goed als uitgesloten. De enige uitweg, zoals Bart De Wever ook al heeft voorgesteld, is een feitelijke splitsing van bevoegdheden en financiering te organiseren zonder dat grondwettelijk te regelen. Dat hebben we in de jaren zestig nog gedaan in België. Maar ook in dat scenario heb je het akkoord van de Franstaligen nodig, wat je alleen krijgt als je opnieuw voor lange tijd een soort van overbrugging geeft. Maar we kennen intussen het vervolg. Zodra die overbrugging uitdooft, komt de vraag voor nieuwe steun. In de zesde staatshervorming van 2011 werd een overbruggingsperiode van tien jaar ingebouwd. Dat is te lang. Je verandert op die manier geen beleid, want er is geen gevoel van hoogdringendheid.”

HEREMANS. “Je zou voor de overbruggingsfinanciering de regio’s de mogelijkheid kunnen geven meer schulden te maken, op strikte voorwaarde dat die schulden gebruikt worden voor productieve overheidsinvesteringen. Dat zou Wallonië een kans geven om de reconversie te financieren, want het is van cruciaal belang om de werkgelegenheid en productiviteit in Wallonië te verhogen. In België beloopt het regionale aandeel in de staatschuld ongeveer 15 procent, waarvan 5 procent voor Vlaanderen en 6 procent voor Wallonië. Als je regio’s de ruimte geeft tot 30 procent te gaan, dan creëer je ook een opening voor een staatshervorming – je geeft meer schuldmogelijkheden in ruil voor meer fiscale verantwoordelijkheid. Dat werkt disciplinerend, want de regio’s zullen dan uiteindelijk grotendeels zelf die schulden moeten terugbetalen met eigen inkomsten.”

De PS claimt dat de relatief zwakke Waalse economische prestaties wortelen in de sluiting van de steenkool- en staalindustrie, en niet te wijten zijn aan het beleid of de staatstructuur.

BUYST. “Dat is onzin, om twee redenen. Ten eerste, de grote mijnsluitingen zijn gebeurd eind jaren vijftig. Dat is meer dan zestig jaar geleden. Ten tweede, kijk naar een regio als het Ruhrgebied, dat ook kampte met mijnsluitingen maar intussen in volle schwung is. Hetzelfde geldt voor Glasgow. Als die gebieden dat kunnen, waarom zou Wallonië dat niet kunnen?

“De loonvorming in België speelt ook een cruciale rol. Die gebeurt nog altijd nationaal, maar de arbeidsproductiviteit ligt in Wallonië lager dan in Vlaanderen. De lagere Waalse productiviteit moet zich kunnen vertalen in lagere lonen, anders los je de lage werkgelegenheidsgraad nooit op. Die verschillende loonvorming is onmogelijk vandaag, vandaar dat Wallonië in het moeras blijft steken door een manifest zwakke competitiviteit.

“Ik vrees dat de Walen eerst bereid moeten zijn in relatieve termen in te leveren op hun levensstandaard voor het beter kan gaan. Dat is een pijnlijke therapie, maar zolang Wallonië niet bereid is door de zure appel te bijten, blijft herstel heel moeilijk. Wallonië heeft nochtans grote troeven die Vlaanderen niet heeft, zoals ruimte om bedrijven aan te trekken.”

PS-voorzitter Paul Magnette stelt een vierdaagse werkweek voor.

BUYST. “Dat is electoraal gespin, maar het is precies het tegenovergestelde van wat de Waalse economie nodig heeft. De Waalse loonkostenhandicap moet aangepakt worden. Dit voorstel toont aan dat de PS niet bereid is het probleem te benoemen, laat staan aan te pakken.”

Een andere valstrik is dat het Belgische federalisme een ondoorzichtig kluwen van bevoegdheden en geldstromen is geworden.

HEREMANS. “Een basisregel voor goed bestuur is dat je zo veel mogelijk bevoegdheden overhevelt naar het bestuursniveau dat het dichtst bij de burger staat, tenzij er bijvoorbeeld schaalvoordelen zijn op een hoger niveau, zoals dat geldt voor defensie, handel of het monetaire beleid. Een burger die niet krijgt wat hij wil, kan op een lager niveau sneller en beter de onvrede tonen. Dat werkt disciplinerend. Artikel 35 in de grondwet sluit aan bij dat bestuursbeginsel om bevoegdheden te geven aan het laagste bestuursniveau, waar die bevoegdheden effectief en efficiënt kunnen worden uitgeoefend. Dat artikel is aangenomen in 1993, maar is dertig jaar later nog altijd niet uitgevoerd. De grote struikelsteen is een bovenmatige vergrendeling bij een herverdeling van bevoegdheden. Je hebt een tweederdemeerderheid en een bijzondere taalmeerderheid nodig. In de praktijk kun je met 32 Franstalige Kamerleden, op een totaal van 150 Kamerleden, een veto stellen tegen de uitvoering van een staatshervorming. Die situatie is verantwoordelijk voor de verschansing in maandenlange moeilijke onderhandelingen, die in het beste geval erg complexe compromissen opleveren. Er bestaan in dit land, in tegenstelling tot wat gangbaar is in andere federale landen, ook geen hiërarchie van wetten en normen, vooral door de Waalse vrees voor de federale Vlaamse meerderheid. Het resultaat is dat er tijdens de staatshervormingen heel wat koterijen zijn gebouwd, in plaats van een functioneel huis.”

De Leuvense economen waren een begrip vroeger, maar wegen vandaag minder op het beleid. Hoe ervaart u dat?

BUYST. “Dat was een generatiegebonden fenomeen. De jongeren op de faculteit zijn daar niet meer mee bezig. Zij willen vooral publiceren in de internationale wetenschappelijke tijdschriften. Dat is voor hun carrière belangrijker dan zich bezig te houden met het Belgische gekrakeel. Gentse economen als Gert Peersman en Stijn Baert hebben onze rol wat overgenomen. We zijn niet te beroerd om te zeggen dat ze dat goed doen. We zijn misschien de laatste der Mohikanen, maar zetten nog graag eens de puntjes op de i.”

Valkuilen in recht en economie, een interdisciplinaire governance uitdaging, Dirk Heremans, Joeri Vananroye (EDS.), die Keure, 312 blz., 2024