De oranje knipperlichten voor de Vlaamse begroting

Elke coalitiepartner krijgt wat wils in het Vlaamse begrotingsakkoord. Een evenwicht in 2027 blijft mogelijk, al voelt ook Vlaanderen de negatieve gevolgen van de aanhoudende deficits van de voorbije jaren. De schuld blijft stijgen, de rentelasten wegen steeds zwaarder.

Het was eens iets anders. Zowel federaal als Vlaams worden begrotingsakkoorden steevast vlak voor de deadline afgesloten na een paar slapeloze nachten. Maar zie, zaterdagavond om 23 uur, bijna twee dagen voor minister-president Jan Jambon (N-VA) in het Vlaams Parlement zijn Septemberverklaring zou komen afleggen, had de Vlaamse regering een begrotingsakkoord. Een groot verschil met vorig jaar, toen de beleidsverklaring moest worden uitgesteld door een kletterende ruzie in de regering over de kinderbijslag.

Nu is een akkoord afgeklopt met voor elk wat wils. Cd&v krijgt een extra budget van 270 miljoen euro voor kinderopvang, Open Vld kan pronken met een uitgebreide jobbonus, een belastingvermindering die werken aantrekkelijker moet maken (100 miljoen euro), N-VA kreeg gedaan dat er niet geraakt wordt aan de kostprijs van de dienstencheques en kan bogen op meer middelen om leerkrachten in het onderwijs aan te trekken. Hoe dat alles gefinancierd wordt? Door de doelgroepenvermindering voor oudere werknemers en laaggeschoolden te schrappen (wat 100 miljoen euro opbrengt), hier en daar kleine besparingen door te voeren en vooral te profiteren van de zogenoemde onderbenutting van bepaalde uitgaven in de Vlaamse begroting. Dat zijn toegewezen budgetten die toch niet worden uitgegeven. In 2023 gaat het om 1,6 miljard euro, 230 miljoen euro meer dan bij de begrotingsopmaak van vorig jaar. Voor 2024 komt daar nog eens 222 miljoen euro aan onderbenutte middelen bij. “Dat fenomeen kennen we al jaren. De jobbonus bijvoorbeeld kostte minder dan gebudgetteerd”, zegt Herman Matthijs, professor overheidsfinanciën aan de VUB en de Universiteit Gent. “Maar dit is toch vooral een verkiezingsbegroting. Negen maanden voor een stembusslag wil de regering geen ruzie meer maken.”

Sinds deze begrotingsopmaak is sprake van ‘prestatiegeïnformeerd begroten’. De regering gaat na welke uitgaven echt een meerwaarde bieden voor het beleid.

De begroting blijft grotendeels op koers, met een tekort van 3,7 miljard euro op een budget van 65 miljard euro, of 2,7 miljard euro, zonder de kosten voor de Oosterweelverbinding en het relanceplan Vlaamse Veerkracht, die de regering als langetermijninvesteringen buiten de begroting houdt. Dat staat in schril contract met het Waalse deficit van 3 miljard euro op een budget van 18 miljard. Of met het Brussels Gewest, met een tekort van 1,2 miljard euro op een budget van bijna 10 miljard.

Oranje knipperlichten

In juli waarschuwde de Sociaaleconomische Raad voor Vlaanderen (SERV) al dat het Vlaamse begrotingstekort dit jaar (3,12 miljard euro) en in 2024 hoger zou oplopen dan aanvankelijk bepaald. Eén verklaring is de afkoelende vastgoedmarkt. In 2021 inde Vlaanderen een record van 3 miljard euro uit registratierechten, dankzij de bloeiende woningmarkt. Dit en volgend jaar is het plaatje anders. Voor 2024 werd lange tijd gerekend op 3,1 miljard aan registratierechten, maar dat zal wellicht zo’n 2,4 miljard euro zijn. Minder vastgoedtransacties en minder notariële akten betekenen 700 miljoen euro minder inkomsten. Hier flikkert een oranje lampje. Tijdens de Septemberverklaring gaf Jan Jambon aan dat de lagere registratierechten de reden zijn “waarom de begroting nog even in het rood blijft”.

Een andere stoorzender zijn de gehanteerde groeiprognoses. De SERV ging er aanvankelijk van uit dat de economische groei groter zal zijn dan verwacht. Wat betekent dat de ontvangsten uit de bruto-opcentiemen (Vlaanderen heft opcentiemen op de personenbelasting) in de periode 2025-2027 154 miljoen euro hoger zullen uitvallen.

Maar bij die gunstige verwachtingen staan ondertussen vraagtekens. Het Planbureau voorspelt dat de economie trager zal groeien dan gedacht: met 1,3 in plaats van 1,6 procent. Dat betekent 300 miljoen euro minder inkomsten, nog zo’n oranje lampje. Want dat is geen eenmalig feit. De vooruitzichten op middellangetermijn van het IMF tonen een gemiddelde bbp-groei in België van net iets meer dan 1 procent in 2024-2028 – dat is bij de laagste in de Europese Unie. Door de lagere inkomsten uit registratierechten en de minder gunstige conjunctuur ligt het tekort 1 miljard euro hoger dan eerst gedacht. Met ‘nieuw beleid’ komt daar nog eens 600 miljoen euro bij.

Toch rekent de Vlaamse regering erop dat de begroting de komende jaren zonder echt zware inspanningen naar een evenwicht evolueert. Het Vlaamse huis staat niet in brand, luidt het. Dat is te danken aan de verwachte hogere ontvangsten uit de dotaties via de bijzondere financieringswet. Die worden berekend volgens een aantal demografische parameters, zoals het aantal -18-jarigen. De Vlaamse Gemeenschap, en dus ook het onderwijs, wordt via die dotaties gefinancierd. De jongste demografische vooruitzichten van het Planbureau zijn gunstiger dan die in de Vlaamse meerjarenbegroting. Tegen 2027 zouden de Vlaamse inkomsten daardoor stijgen met 471 miljoen euro. De financieringswet maakt ook dat beter presterende regio’s economisch beloond worden.

Over de schuldlimiet

Een gevolg van de aanhoudende deficits is wel dat de Vlaamse schuld dit jaar toeneemt tot 39,26 miljard, terwijl die in 2019 nog 20 miljard euro bedroeg. Tegen 2027 zou de Vlaamse schuld zelfs 49,10 miljard euro kunnen belopen. De Vlaamse regering kijkt vooral naar de evolutie van de schuldratio. Die drukt de schuld uit als percentage van de ontvangsten. Volgens de Vlaamse regering mag die schuldratio niet hoger dan 65 procent zijn.

De Vlaamse geconsolideerde schuld was 33,44 miljard euro in 2022 en bleef zo met 63,6 procent net onder de schuldratiodrempel. In dat cijfer zijn de ziekenhuisschulden, die de Vlaamse overheid overnam van de federale overheid, niet meegeteld. Dit jaar komt de schuldratio uit op 69,2 procent. Volgens de SERV zou de Vlaamse schuldratio tegen 2027 verder aangroeien tot 78,5 procent of 49,10 miljard euro (zie grafiek Vlaamse schuld stijgt boven limiet van Vlaamse regering). Maar ook hier scoort Vlaanderen een stuk beter dan de andere overheden. In Brussel bedraagt de regionale schuld meer dan 150 procent van de ontvangsten, in Wallonië 300 procent en federaal zelfs 350 procent.

Toch is de oplopende Vlaamse schuld een reden tot bezorgdheid: het betekent dat de Vlaamse rente-uitgaven de komende jaren sterk zullen stijgen. Volgens de meerjarenbegroting komen die in 2027 uit op 1,28 miljard euro, of 2 procent van de ontvangsten. In 2022 bedroegen de rente-uitgaven nog 456 miljoen euro of 0,9 procent van de ontvangsten. (zie grafiek Vlaamse rentelasten stijgen fors).

Subsidieregister en uitgavennorm

Heeft de Vlaamse regering daar een antwoord op? Er zijn mechanismen in werking gesteld die moeten vermijden dat de financiën te veel ontsporen. Vlaanderen wil meer met de fijne kam door de uitgaven gaan. Begin dit jaar werd een subsidieregister opgericht dat alle steunmaatregelen van de Vlaamse overheid in kaart brengt. Daarnaast is sinds deze begrotingsopmaak sprake van ‘prestatiegeïnformeerd begroten’: de regering gaat na welke uitgaven echt een meerwaarde bieden voor het beleid. In het verleden zijn daarvoor al stappen gezet. Zo leerde deze oefening dat de woonbonus beter werd afgeschaft, want die deed de vastgoedprijzen stijgen. Het nut van dienstencheques als maatregel om de werkgelegenheid van laaggeschoolden op te krikken en gezinnen te helpen om arbeid en gezin te combineren, werd met zo’n oefening dan weer bewezen.

Wie zegt dat Hilde Crevits binnen een paar maanden niet nog eens 300 miljoen euro extra vraagt? Terwijl niet echt wordt nagegaan of dat geld efficiënt wordt besteed’ Herman Matthijs, VUB en UG

Voorts hanteert de Vlaamse regering een uitgavennorm. Die houdt in dat de uitgaven in samenhang blijven met de inkomsten. De ministers krijgen de opdracht met uitgavenplafonds te werken, die fungeren als budgettair keurslijf. Vanaf 2025 wordt die uitgavennorm decretaal vastgelegd. Al was daar de dagen en weken in de aanloop naar de begrotingsbesprekingen weinig van te merken. Vooral cadeaus aan de uitgavenkant moesten als lijm voor het begrotingsakkoord fungeren. De premies voor elektrische wagens bijvoorbeeld doen denken aan de oude subsidiecultuur. Sommige taboes bleven bovendien overeind, zoals de fiscaal aantrekkelijke dienstencheques. “Het is logisch dat elke partij bij zo’n begrotingsopmaak trofeeën wil binnenhalen. We leven niet in een technocratie, op zeker moment moet je ook rekening houden met het primaat van de politiek”, waarschuwt Ivan Van de Cloot, de CEO van de denktank Merito en associate fellow bij de denktank Itinera. “Wat niet belet dat je vragen mag stellen over de werking van ons overheidsapparaat. Daar is nog marge voor verbetering. Ook in Vlaanderen is het staatsapparaat heel taai.”

Geen kerntakendebat

Op Belgisch niveau zit geen systematiek in de beleidsevaluaties, stelt het Rekenhof. Zijn we in Vlaanderen beter bezig? Van de Cloot: “Het subsidieregister is een instrument en een uitgavennorm is belangrijk. Als je daarmee het tekort reduceert, is dat goed, maar dat zijn zaken boven de waterlijn. Je moet ook kijken naar wat daaronder gebeurt. Prestatiegerelateerd begroten is nu in de codex overheidsfinanciën opgenomen. Het lijkt dat men daarmee bezig is, maar in werkelijkheid is er nauwelijks iets veranderd. We zitten in Vlaanderen toch nog altijd met een begrotings- en subsidiecultuur, waarbij het debat over de kerntaken niet gevoerd wordt. Ik geef een voorbeeld. Iemand komt met het idee van gezondheidscoaches die mensen begeleiden naar een betere levensstijl. Is dat subsidiëren een taak van de overheid? Misschien is dat een goede investering, maar dan moet je aantonen dat er zo minder obesitas en longkanker voorkomt. Dat soort oefeningen maken we in Vlaanderen te weinig, terwijl die cruciaal zijn voor de langetermijngezondheid van de overheidsfinanciën.”

“Een kerntakendebat is nog nooit gevoerd”, zegt een strenge Herman Matthijs. “Ook nu niet. Kijk naar het budget voor kinderopvang, dat deze legislatuur meer dan verdubbeld is van 500 naar 1,1 miljard euro. Wie zegt dat Hilde Crevits binnen een paar maanden niet nog eens 300 miljoen euro extra vraagt? Terwijl niet echt wordt nagegaan of dat geld efficiënt wordt besteed. Vlaanderen mag trouwens blij zijn dat de gemeenschap en het gewest gefuseerd zijn. In Wallonië is dat niet zo en zit de Franse Gemeenschap – bevoegd voor onderwijs en zorg – al jaren in financiële problemen. In Vlaanderen houden de gewestelijke belastinginkomsten dat schip drijvend.”

Volgens Matthijs zou de Vlaamse regering de begroting met een echt kerntakendebat gezonder kunnen maken door het schrappen van allerlei subsidies: “Schrap de inefficiënte subsidies en je hebt direct een evenwicht, of zelfs een overschot. Dat kan je gebruiken om de jobbonus uit te breiden of de Vlaamse belastingen substantieel te verlagen via algemene afcentiemen op de personenbelasting.”