Belgische overheid: Scandinavische uitgaven, Zuid-Europese kwaliteit

Dinsdag staken de overheidsdiensten in België. Ze vragen onder andere meer middelen. Begin april analyseerde Trends waar het misloopt met de omvang en kwaliteit van de overheid in België.

België staat al jaren op het podium van de landen met de meeste overheidsuitgaven. Helaas staat daar een povere service tegenover. Ons belastinggeld gaat te vaak naar de verkeerde zaken. Een debat over de kerntaken van de overheid en wat ze daarvoor kan uitgeven, is al lang nodig. Nu de facturen maar blijven binnenkomen, neemt Trends de handschoen op. Een eerste oefening levert al 17 miljard besparingen op, én een betere overheid.

Mails versturen: onmogelijk. Het computernetwerk: volledig plat. Eind december 2021 kreeg het Belgische leger een zware cyberaanval te verduren. Die was mogelijk door een gat in de beveiliging van de veelgebruikte software Log4j van Apache. Er werd al vaak smalend gedaan over de slechte werking van Defensie, maar zo’n aanval deed een fundamentele vraag rijzen: gebruikt de overheid haar middelen wel goed? Moet niet meer geld gaan naar cyberveiligheid? Wordt dat als een kerntaak beschouwd? Het antwoord kwam nog net voor de Russische inval in Oekraïne. Minister van Defensie Ludivine Dedonder (PS) kondigde in februari haar Start-plan aan voor meer investeringen in defensie. Cyberveiligheid wordt een volwaardige component van het leger.

De ergernis beperkte zich de voorbije maanden niet tot de verwaarloosde defensie. Het debat werd al snel opengetrokken naar de overheid in het algemeen. Zeker toen advocaten schamper opmerkten dat een cyberbaanval op onze justitie geen groot risico is, omdat het gros van de vonnissen en arresten nog altijd niet online kan worden geraadpleegd. Sinds eind november 2019 staan de vonnissen van de politierechtbanken online, en dat is het voorlopig.

De Vlaamse regering krijgt dan weer al maanden de wind van voren omdat ze er amper in slaagt degelijk openbaar vervoer voor leerlingen uit het bijzonder onderwijs te regelen. Maar diezelfde overheid verloor wel 30 miljoen euro die ze in de failliete modegroep FNG had gestopt. En begin dit jaar raakte bekend dat de Vlaamse regering 4 miljoen euro had besteed voor de aankoop van kunstwerken “om artiesten in de moeilijke coronaperiode te steunen”. Senaatsvoorzitter en Vlaams Parlementslid Stephanie D’Hose oogstte dan weer kritiek toen ze voorstelde de cinemasector te ondersteunen met door de overheid betaalde bioscoopabonnementen. En zo kunnen we nog wel even doorgaan.

Almaar meer

Je kunt je afvragen of de overheid haar prioriteiten nog op een rijtje heeft. En dat in een land dat al jaren een vaste podiumstek heeft in de ranking van Europese staten met de hoogste overheidsuitgaven. De overheid slokt 53,8 procent van het bbp op. Alleen Frankrijk en Noorwegen geven nog meer geld van hun burgers uit.

De rangschikking van Europese landen met de beste overheidsdiensten ziet er heel anders uit. België staat daarin op de 17de plaats. “Frankrijk en Noorwegen geven meer uit maar bieden toch iets meer kwaliteit”, zegt Bart Van Craeynest, de Voka-hoofdeconoom die al jaren studies doet over de band tussen de publieke uitgaven en de kwaliteit van de overheid. “Geen enkel land geeft meer uit voor voor zo weinig kwaliteit dan België. Je kunt gerust stellen dat België overheidsuitgaven heeft zoals de Scandinavische landen, maar dat de dienstverlening Zuid-Europees is.”

Er is ook geen beterschap in zicht. “In 2023 zullen de primaire overheidsuitgaven (zonder rentelasten) 2,8 procent van het bbp of 14 miljard euro hoger liggen dan in 2017” stelt Van Craeynest vast. En dan zijn er nog de onverwachte gebeurtenissen van de voorbije twee jaar. Corona, de oorlog in Oekraïne, de opvang van vluchtelingen, hogere militaire budgetten, ze jagen de uitgaven nog hoger.

De vraag is welke richting België uit moet. Dezelfde kwaliteit leveren met meer uitgaven? Of de efficiëntie van de overheid verbeteren én de uitgaven onder controle houden? “Er is geen ideaal niveau van overheidsuitgaven, al is 50 procent van het bbp een relevant streefdoel”, weet Van Craeynest. “Gezien de onhoudbare toestand van de overheidsfinanciën ben ik er voorstander van te streven naar dezelfde kwaliteit met minder uitgaven. Om te beginnen.”

Ook al zijn er onverwachte gebeurtenissen, het is volgens Van Craeynest nooit een slecht moment om de uitgaven onder de loep te nemen en na te denken wat een kerntaak van de overheid is en wat niet. “In crisistijden bestaat de neiging weinig aandacht te besteden aan de stijging van de uitgaven. Extra uitgaven zijn dan inderdaad geen probleem, als ze naar gerichte ingrepen gaan. Miljoenen euro’s voor de opvang van vluchtelingen, compensaties om de energiefactuur te verlichten: geen probleem zolang het tijdelijk is. Maar in België leeft de neiging om die uitgaven structureel te doen.”

Nog een reden om de uitgaven onder de loep te nemen, is de hoge fiscale druk in België: 45 procent van het bbp. Daarmee staan we al jaren in de top vijf van de OESO- landen. In Europa betalen alleen de Fransen, de Denen en de Zweden procentueel nog meer belastingen. De fiscale inkomsten bedragen 130 miljard euro, met als grootste posten 50 miljard euro personenbelasting en 38 miljard euro btw. “Het is logisch dat burgers willen weten waar hun geld naartoe gaat, en wat ze daarvoor terugkrijgen”, zegt hij.

Maatschappelijke keuzes

De uitgaven tegen het licht houden kan met de zogenoemde spending reviews. Je zet bepaalde Belgische uitgaven af tegenover die in referentielanden in de Europese Unie. Vergelijkbare landen zijn Nederland, Denemarken, Zweden, Oostenrijk,… Als de uitgaven significant hoger liggen dan daar, dan kan op die post in principe bespaard worden.

Tegelijk wordt kwaliteitscontrole gedaan. Leiden die overheidsuitgaven überhaupt tot een efficiënter beleid? Is het antwoord ‘ja’, dan zijn hoge uitgaven geen probleem. Maar bij een combinatie van hoge uitgaven en een ondermaatse kwaliteit, is snoeien een goed idee. Zo’n spending review betekent echter niet alleen kijken naar besparingen, de techniek kan ook gebruikt worden om de uitgaven anders te verdelen. Sommige overheidsinvesteringen kunnen bijvoorbeeld omhoog, omdat ze de economische groei bevorderen. Kortom, het is een test van de efficiëntie en effectiviteit van bepaalde overheidsuitgaven. Van Craeynest: “Landen die hun rekeningen beter op orde hebben, zoals Duitsland, kunnen in een crisissituatie beter reageren dan wij. De Duitsers voeren niet alleen het kerntakendebat, ze kunnen ook snel ingrijpen. Daar is het gemakkelijker om plots 100 miljard euro extra te besteden aan defensie.”

Spending reviews bestaan niet in België. Maar het kenniscentrum van Voka vergeleek onze overheidsuitgaven al wel met die van referentielanden in de EU. Het gaat om Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.

Eerste vaststelling: België besteedt een stuk meer aan sociale uitgaven dan de referentielanden: 4,5 procent van het bbp meer. Dat is zo’n 22 miljard euro. Ook de uitgaven voor lonen van het overheidspersoneel liggen hoger (1,5%, 7 miljard euro) net als die voor subsidies (2,5%, 10,5 miljard euro). Kort gesteld: als België zijn overheidsuitgaven terugbrengt tot het gemiddelde van de referentielanden, zitten we niet alleen een stuk onder de 50 procent van het bbp, maar is ook het begrotingstekort van 4 procent weggewerkt.

Zo eenvoudig is het helaas niet. “Voor een stuk weerspiegelen die uitgavenverschillen maatschappelijke keuzes”, zegt Van Craeynest. “Zwitserland bijvoorbeeld geeft er de voorkeur aan veel zaken meer individueel te organiseren en te verzekeren, zoals onderwijs en gezondheidszorg. Die vergelijkingen moet je altijd relativeren. Bovendien zijn andere overheidsgaven in België dan weer een stuk lager dan in de referentielanden.”

Te weinig investeringen

De werkingskredieten van de overheid bijvoorbeeld zijn 2,2 procent van het bbp (10 miljard euro) lager dan in de referentielanden. Ook de overheidsinvesteringen zijn kleiner (0,4% van het bbp, 2 miljard euro). Hier komen we bij de essentie van het debat: investeringen zijn echt een kerntaak van de overheid, en die zijn in België de voorbije jaren verwaarloosd. Een relevante indicator is de verhouding tussen investeringsuitgaven en primaire uitgaven (uitgaven zonder rentelasten). Die bedraagt in België 6,4 procent. Het gemiddelde van de referentielanden is 7,8 procent. Alleen Spanje en Portugal doen slechter. Heel wat landen met een minder groot overheidsbeslag investeren dus meer. Van Craeynest: “Kiezen voor meer overheidsinvesteringen is verstandig, want zo stimuleer je de economische groei. Sinds corona en het herstelbeleid achteraf is het besef gegroeid dat we iets moeten doen. Er is het Europese herstelplan. Maar laten we waakzaam blijven. Sommige politici hebben de neiging alles investeringen te noemen. Sorry, maar extra uitgaven in de zorg zijn dat niet.”

Itinera-hoofdeconoom Ivan Van de Cloot zit op dezelfde lijn. In zijn boek Overheid & Markt pleit hij ervoor dat lopende consumptie-uitgaven ingeperkt worden ten voordele van investeringen. “Als er één kerntaak is waar de overheid vandaag in gebreke blijft, dan is het de publieke infrastructuur, gaande van transport over energie tot digitale snelweg” aldus Van de Cloot, “Volgens modelsimulaties zou een verhoging van de infrastructuurinvesteringen met 0,5 procent van het bruto binnenlands product, dat bbp na drie jaar met meer dan 1 procentpunt doen stijgen, en na vijf jaar met 8 procentpunt.”

Niet alle subsidies zijn slecht

Het Voka-kenniscentrum berekende ook dat de werkingsmiddelen van onze overheid lager zijn dan die in de benchmarklanden, terwijl de loonmassa van de ambtenaren relatief veel groter is. (zie grafiek Primaire overheidsuitgaven). Veel geld voor personeel dus, maar minder voor het uitoefenen van de kerntaken. Dat heeft tot gevolg dat bijvoorbeeld kinderen in het bijzonder onderwijs soms uren onderweg zijn naar school, en de politie niet over een aangepaste uitrusting beschikt. Daarover schrijven Bart Van Craeynest en Karl Collaerts, ook van het Voka-kenniscentrum, in hun studie over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën: “Er dringt zich op deze domeinen een reflectie op over de verhouding tussen loon- en werkingskredieten. Het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld zet nu sterk in op digitale rechtspraak, om de juridische achterstand op bepaalde domeinen terug te dringen. De efficiëntiewinsten zijn aanzienlijk.”

Alle lonen van de ambtenaren in België zijn goed voor 12,3 procent van het bbp (bijna 60 miljard euro). Dat is 1,5 procentpunt of 7 miljard euro boven het gemiddelde van de EU-13. Dat loontotaal steeg de voorbije jaren wel minder sterk dan het bbp. Op verschillende niveaus werden bijvoorbeeld ambtenaren die met pensioen gingen niet vervangen. Er is dus al een voorzichtige besparingsoperatie in het ambtenarenapparaat aan de gang. Die uitgaven verder doen dalen is een van de voor de hand liggende manieren om het staatsbeslag omlaag te krijgen en de kwaliteit van de overheidsdienstverlening te verbeteren (zie tabel 17 miljard euro minder uitgeven, en toch beter werken).

Voorstanders van een efficiëntere overheid zien naast het ambtenarenapparaat ook het subsidiesysteem als een hinderpaal. Volgens de denktank Itinera besteedt België 3,4 procent van zijn bbp aan subsidies (16 miljard euro). Dat is 1,5 procentpunt meer dan het gemiddelde van de benchmarklanden. In 2004 bedroeg dat verschil nog 0,5 procentpunt. Liggen de besparingen hier voor het grijpen? “Ja en neen”, nuanceert Bart Van Craeynest. “De besparingsruimte is minder groot dan die lijkt. Er zijn bijvoorbeeld de loonsubsidies om de loonkosten te verlagen. Die keuze was indertijd misschien niet optimaal, maar wel nodig. Net zoals de middelen die worden vrijgemaakt om onderzoek en ontwikkeling te promoten.”

Een grote hap van de subsidies gaat naar transport en mobiliteit. Volgens de Nationale Bank besteedt België daar 2,9 procent van zijn bbp aan (ruim 14 miljard). In de buurlanden is dat gemiddeld 2 procent. Maar de efficiëntie van onze overheidsuitgaven voor mobiliteit is ondermaats. In een ranking van 23 EU-landen staat België op de 16de plaats. Reden genoeg dus om de middelen voor mobiliteit onder de loep te nemen. Zo kunnen we 7 miljard besparen.

Minder sociale uitgaven

Ten slotte vallen de hoge sociale uitgaven op. Het ligt niet voor de hand om die zomaar te doen dalen, gezien de oplopende vergrijzingskosten. Voor pensioenen en ziekte plus invaliditeit geeft België 90 miljard euro uit. Tegen 2045 komt daar – in euro’s van vandaag – nog eens bijna 20 miljard euro bij.

Toch zijn er efficiëntiewinsten mogelijk. Voorde ziekte en invaliditeit geeft België 0,55 procentpunt (2,5 miljard euro) meer uit dan het EU-gemiddelde. De voorbije 22 jaar verdubbelden de uitgaven in reële termen. Maar in landen als Nederland en Denemarken bleven ze door gerichte maatregelen onder controle.

“Hier kun je door een langetermijnbeleid resultaten boeken”, legt Van Craeynest uit. “Denk maar aan een echte hervorming van de arbeidsmarkt of een pensioenhervorming die naam waardig. Het koppelen van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting kan volgens de Europese Commissie de pensioenfactuur met 1,3 procent van het bbp verlagen.”