Het ziet ernaar uit dat de Franse regering de fusie van Suez en Gaz de France er absoluut wil doordrukken. Gaat de Europese Commissie door de knieën? Wordt dat het einde van het strenge Europese concurrentiebeleid en het begin van een nieuwe periode van protectionisme? Die discussie laait zeker op tijdens de Europese top in Brussel, vandaag en morgen, 23 en 24 maart.
Als u een dezer dagen een bezoek brengt aan het Brusselse toprestaurant Comme Chez Soi, schrik dan niet wanneer u er de Europese Commissaris voor het Concurrentiebeleid Neelie Kroes in een tête-à-tête ziet met Gérard Mestrallet, de toekomstige nummer één van de fusiegroep Gaz de France en Suez. Het restaurant was in het verleden al meer dan eens de uitverkoren plek voor CEO’s om bij een Europees Commissaris te lobbyen in een poging om groen licht te krijgen voor een fusie of overname.
Jack Welch paste die tactiek in het voorjaar van 2001 toe, toen hij toenmalig Europees Commissaris Mario Monti gunstig wilde stemmen om de overname van Honeywell door General Electric (GE) goed te keuren. Welch ving bot, ondanks een hele resem dreigementen. De Amerikaan maakte op een bepaald moment bekend dat hij van plan was om de Europese GE-vestigingen te sluiten. Monti hield echter voet bij stuk en de overname werd geweigerd.
Het is slechts een van de vele voorbeelden die aantonen hoe de Commissie zich de jongste jaren opwierp als de onwrikbare verdediger van de vrije concurrentie. Elke poging tot monopolie- of oligopolievorming via fusies en overnames werd met een Brusselse oekaze ongedaan gemaakt. Critici hadden het cynisch over de ayatollahs van de vrije concurrentie.
“De kritiek die er toen op de Commissie kwam, was begrijpelijk maar onterecht,” vindt Philip Lowe, momenteel directeur-generaal bij het Europese Directoraat-Generaal (DG) Concurrentie. “De Europese markten waren te gefragmenteerd en de prijzen liepen te hoog op. In een aantal sectoren namen bedrijven concurrentiebeperkende maatregelen om hun machtspositie te bestendigen en om via fusies de markt af te schermen voor concurrenten. Meer concurrentie was voor ons de enige oplossing. Die monopolies werden onder druk van de Commissie afgebouwd en beschermde sectoren werden aangepakt. Dat veroorzaakte een sterke daling van de werkgelegenheid op korte termijn. Maar ondertussen heeft de vrijgemaakte telecomsector, bijvoorbeeld, enorm veel jobs gecreëerd, meer dan we in een monopoliesituatie konden verwachten. En vergeet niet dat je twintig jaar geleden ook in het Westen maandenlang op een vaste telefoonaansluiting moest wachten.”
Terugkeer van het protectionisme
Na de barst van de internetbubbel werd het de voorbije jaren kalmer op de fusie- en overnamemarkt. Voor de Europese Commissarissen voor Concurrentiebeleid en Interne Markt keren de drukke tijden weldra terug. De M&A-golf (mergers & acquisitions) heeft een nieuwe adem gekregen. Na een periode van herstructurering schieten de bedrijfswinsten opnieuw de hoogte in en is – met de toenemende globalisering in het achterhoofd – het ordewoord dat schaalgrootte van steeds groter belang wordt. Waar mogelijk moeten fusies worden aangegaan of overnames gedaan. Het goedkope geld is daarbij een extra incentive. De resultaten spreken voor zich: 2006 zal wellicht het record van het jaar 2000 breken, toen er voor 2772 miljard euro fusies en overnames werden gerealiseerd. 2005 kende al een sterke stijging tegenover 2004: een klim van 40 % om af te klokken op 2185 miljard euro. In 2004 bedroeg het aantal M&A’s wereldwijd ongeveer 30.000. De Europese Unie van de vijftien lidstaten nam daarvan 8000 operaties voor haar rekening.
Die beweging wordt natuurlijk onder andere mogelijk gemaakt omdat de voorbije jaren tal van hinderpalen werden weggewerkt om tot een echte Europese eenheidsmarkt te komen. Grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden worden makkelijker en in verschillende sectoren (energie, telecom, banken,…) lijken Europese kampioenen tot stand te komen.
Tegelijkertijd duiken opnieuw protectionistische reflexen op. Een aantal landen ziet in die Europese eenheidsmarkt het alibi om nationale sectoren te beschermen. Onder het mom van de creatie van Europese kampioenen probeert Frankrijk, bijvoorbeeld, nationale bedrijven aan elkaar te koppelen en de toegang tot de markt voor buitenlandse overnemers te belemmeren. Frankrijk heeft ook een lijst van elf sectoren bekendgemaakt die beschermd moeten worden tegen buitenlandse overnames.
De terugkeer van monopolies en kartelvorming op nationaal vlak lijkt onvermijdelijk. Er zit dus een clash aan te komen tussen een aantal lidstaten en de Europese Commissie. Beschikt de Commissie wel over de nodige wapens om die strijd te winnen? In een aantal Europese dossiers – zoals landbouw of het Stabiliteitspact – is al gebleken dat de druk die bepaalde grote lidstaten op de Commissie uitoefenen zeer efficiënt kan zijn.
Het is trouwens opvallend dat de tegenbeweging tegenover grensoverschrijdende fusies enigszins verschillend is van wat er 25 jaar geleden gebeurde. Toen ondernamen liberale regeringen pogingen om tot een eenheidsmarkt te komen. Het waren echter de bedrijven die met enige bezorgdheid naar de toenemende concurrentie keken. Nu zijn het de lidstaten die op de rem gaan staan. Vooral grote lidstaten als Frankrijk en Duitsland zijn specialisten in dat lobbywerk.
Experts zijn het erover eens dat de Europese Unie voor een cruciale periode staat. Het concurrentiebeleid is de meest ontwikkelde en diepgravende bevoegdheid van de Commissie met bevoegdheden op het gebied van M&A’s, kartelvorming en staatssteun. Indien het beleid onder druk van de lidstaten de hefbomen uit handen geeft om een echte eenheidsmarkt tot stand te brengen, zit de Europese Unie met een probleem. Zegt Lowe: “Een afzwakking van het concurrentiebeleid zou zeer nefast zijn voor de al slabakkende groei in Europa. En de eerste slachtoffers zijn dan de consumenten. Wie wil nu teruggaan naar de tijd dat je gigantische bedragen moest neertellen voor een vlucht van Brussel naar Frankfurt?”
Commissie minder streng dan gedacht
In het verleden werden pogingen om eigen markten te beschermen door de Commissie hard aangepakt. De persoonlijkheid van de Europese Commissaris speelde daarbij een cruciale rol. In de zomer van 2003 wou de Franse regering het noodlijdende Alstom ter hulp snellen door deel te nemen aan een kapitaalsverhoging en dat nog voor ze de Commissie ervan had ingelicht. Europees Commissaris Monti liet een duidelijk njet horen. Hij wou slechts het licht op groen zetten voor de steunmaatregel van de Franse regering nadat de Commissie een herstructureringsplan voor de bouwer van hst’s en turbines voor kernreactoren had goedgekeurd. Monti kwam onder druk te staan van de Franse regering en werd er zelfs van beschuldigd om onder een hoedje te spelen met concurrent Siemens. De Italiaan hield echter voet bij stuk en de Franse regering moest inbinden.
Nochtans is de Commissie op het gebied van mededingingsbeleid minder hardvochtig dan ze op het eerste gezicht lijkt. Sinds 1990 werden bij de Commissie 2100 fusiedossiers ingediend en meer dan 1900 daarvan werden binnen de maand aanvaard. Amper achttien operaties werden verboden (zie tabel: De 18 afgeblokte fusies en overnames). Tal van dossiers werden wel pas goedgekeurd nadat de betrokken partijen bijvoorbeeld een of meer activiteiten waar ze een monopoliepositie dreigden in te nemen, hadden afgestoten.
De Europese Commissie behandelt trouwens alleen concentraties die een communautaire dimensie hebben. Het gaat over M&A’s die een gezamenlijke omzet van meer dan 5 miljard euro zouden genereren of waarbij binnen de Europese Unie elk bedrijf of op zijn minst twee bedrijven een omzet halen die boven de 250 miljoen euro uitkomt. ‘Kleinere’ dossiers worden door de nationale mededingingsautoriteiten behandeld. Hetzelfde geldt voor het geval elk van de betrokken bedrijven meer dan twee derde van zijn Europese omzet in één lidstaat haalt.
De cijfers mogen dan wel aantonen dat de Commissie niet de strenge schooljuf is waarvoor ze vaak wordt versleten, een vijftal jaar geleden koos ze wel voor de vlucht vooruit. Na de mislukking van de operatie GE-Honeywell verbood de Commissie op 10 oktober 2001 de overname van Legrand door Schneider Electric, respectievelijk de nummers één en twee in de elektrosector. Nog dezelfde maand werd de fusie van de specialisten in drankverpakking, het Zweedse Tetra Laval en het Franse Sidel, tegengehouden.
In 2002 kwam echter de terugslag. De Europese rechtbank van eerste aanleg (Court of First Instance of CFI) uitte scherpe kritiek op het beleid van de Commissie dat te veel beoordelingsfouten zou maken bij haar economische analyses en haar beslissingen onvoldoende zou onderbouwen. Verschillende veto’s tegen fusies werden door het CFI vernietigd. De Commissie maakte te vaak de fout om Pavloviaans te reageren op een fusie: dat moest automatisch leiden tot een dominante positie en werd te snel gezien als een gevaar voor de consument. De Commissie had daarbij echter te weinig oog voor de voordelen van een schaalvergroting zoals de extra middelen die kunnen worden vrijgemaakt voor onderzoek en ontwikkeling.
Nieuwe regels, betere regels?
Ook rond de definiëring van de relevante markt stelde het Europese Court of First Instance vragen. Bij het bepalen van de relevante markt wordt gekeken naar de relevante productmarkt (welke producten concurreren met elkaar?) en de geografische markt (waar concurreren welke ondernemingen met elkaar?). De definitie die de Commissie aan de relevante markt gaf, was vaak betwistbaar. Zoals bij de afgewezen fusie tussen de twee Zweedse vrachtwagenconstructeurs Scania en Volvo. De Commissie was van mening dat elke individuele lidstaat een markt was waar het gefuseerde bedrijf een dominante rol kon spelen, terwijl Scania en Volvo zelf de Europese markt als relevant zagen.
Al die onduidelijkheden hebben met zich meegebracht dat nieuwe regels en aangepaste tests werden ontwikkeld om na te gaan of een fusie of overname strookt met de concurrentieregels. Zo beschikt de Commissie sinds mei 2004 over meer onderzoeksbevoegdheden en worden de termijnen voor onderzoek naar dominante posities flexibeler gemaakt.
Een aangepaste test focust vooral op de effecten van competitie ten gevolge van een concentratie eerder dan de nadruk te leggen op een dominante marktpositie. Een dominante positie na een fusie is niet langer noodzakelijk slecht. Bij de beoordeling uit mededingingsoogpunt kan de Commissie ook rekening houden met de efficiëntieverbeteringen die een fusie oplevert. Kostenbesparingen in productie en distributie bijvoorbeeld, of efficiëntie bij onderzoek en ontwikkeling, wat tot de ontwikkeling van nieuwe producten leidt. Er wordt voortaan verder gekeken dan de pure belangen van de consument en de zuivere concurrentie. Bedrijven moeten wel aantonen dat de voordelen opwegen tegen de nadelen. De nieuwe regeling is volgens sommige experts te streng, volgens andere te laks. “Feit is dat er een grote onduidelijkheid blijft in de definities die worden gehanteerd,” zegt Xavier Méra, een Franse onderzoeker verbonden aan de Brusselse denktank Institut Molinari. “In het verleden heb ik er al op gewezen dat het onduidelijk blijft wat een dominante marktpositie is. Kroes spreekt over een substantiële controle over de markt. Wat is dat? En wat is die markt? Wat is de relevante markt voor iemand die appels verkoopt? Is een verkoper van peren een concurrent? Of een handelaar in alle soorten voedingsproducten? Eigenlijk kunnen de antitrustautoriteiten op een arbitraire wijze te werk gaan.”
De onduidelijke reglementering dreigt dan ook het paard van Troje te worden om protectionistische maatregelen toe te laten. Indien de Commissie – onder druk van een lidstaat – oordeelt dat een sterke concentratie op nationaal vlak niet voor een dominante positie op de Europese markt zorgt, is de realisatie van de door Frankrijk zo gedroomde nationale kampioenen geen utopie meer. Zegt een voormalige ambtenaar: “Zo komen inderdaad spelers tot stand die nationaal zeer sterk staan of zelfs in Europa zeer dominant zijn, waarbij hun machtspositie wordt gedoogd, omdat ze hun taille zogezegd nodig hebben om internationaal mee te spelen.” Een redenering die Electrabel jarenlang op Belgisch niveau hanteerde. Probleem is dat de consumenten hier de dupe van worden. Nu toont de praktijk wel aan dat de Europese Commissarissen tot nog toe niet bereid zijn geweest om zulke politieke plannen te dienen.
Waar ligt de fout?
Volgens Luc Gyselen, voormalig ambtenaar bij de DG Mededinging en momenteel advocaat bij Arnold & Porter, ligt het probleem niet bij de Europese Commissie, maar bij de nationale mededingingsautoriteiten. “De Commissie moet een dossier soms uit handen geven als een fusie geen bepaalde omvang overschrijdt,” legt hij uit. “Dan beslissen de nationale mededingingsautoriteiten en willen ze wel eens bezwijken onder politieke druk. In Portugal zijn ze bijvoorbeeld strenger dan in Spanje. De politiek van de Commissie hierin is zeer duidelijk: Neelie Kroes is niet gewonnen voor nationale kampioenen.”
“Toch wordt al met twee maten en twee gewichten gewerkt. Het valt ook op dat de Commissie veel strenger optreedt tegen kartelvorming dan tegen M&A’s,” stelt Xavier Méra vast. “Nochtans is een fusie niet meer dan een permanent kartel. Waar ligt het verschil? Een uitleg vinden we misschien terug in het feit dat de strijd tegen kartelvorming een pak geld in het laatje brengt. En fusies moeten eerst de goedkeuring krijgen, terwijl kartels ex post worden vastgesteld.”
Bedrijven die door de Commissie veroordeeld worden wegens kartelvorming dreigen een boete te moeten betalen die kan oplopen tot 10 % van hun wereldwijde omzet. In 2005 werd voor meer dan 300 miljoen euro boetes uitgeschreven voor onder andere prijsafspraken in de chemische sector en tussen een aantal Italiaanse tabaksproducenten. Maar om van een boerenjaar te spreken, moeten we teruggaan naar 2001. Toen werd voor maar liefst 1,836 miljard euro boetes aan 56 bedrijven opgelegd. In 2001 waren de inkomsten hoger dan alle bedragen die samen werden verzameld sinds boetes in 1962 konden worden opgelegd (zie tabel: De 10 zwaarste boetes tegen Europese kartelvorming).
Het geld gaat naar het budget van de Europese Unie en meer boetegeld betekent dat er minder een beroep moet worden gedaan op de lidstaten om de Unie te financieren. Het antitrustbeleid is bij lidstaten dan ook populairder dan het M&A-beleid. Méra: “Dat wijst op de incoherentie van het Europese antitrustbeleid en maakt het ook kwetsbaarder voor aanvallen van critici.”
Alain Mouton
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier