Zonnepanelen, papier of staal: achter almaar meer Chinese producten op onze markt ziet Europa oneerlijke concurrentie. De spanning loopt op. Hoe dwing je een grootmacht tot respect voor de regels van vrijhandel?
In 2011 boekte de EU een deficit in de goederenhandel met China van 156 miljard euro, meer dan een verdrievoudiging in tien jaar. Het surplus op de veel kleinere dienstenbalans kan dat niet verhelpen. Het gapende onevenwicht levert munitie voor de verdedigers van de vrijhandel. Het is het resultaat van het ongegeneerde Chinese staatskapitalisme, vinden ze. Dankzij subsidies, goedkope leningen en andere marktvervalsende staatssteun kunnen de Chinese bedrijven hun Europese concurrenten op een hoopje vegen, luidt het.
Nieuw zijn de beschuldigingen niet, wel lijkt het geduld op te raken. De jongste jaren dienden westerse bedrijven bij de EU, de VS en de Wereldhandelsorganisatie (WTO) een reeks geruchtmakende handelsklachten tegen China in. De grootste klacht gaat over de invoer van Chinese zonnepanelen in de EU, goed voor 21 miljard euro in 2011. Volgens de Europese zonnepanelenproducenten dumpen de Chinese collega’s hun producten onder de prijs op onze markt. De Europese Commissie startte vorig najaar een onderzoek. Het is het grootste antidumpingonderzoek ooit in de EU, en zelfs wereldwijd.
Sinds zijn toetreding tot de WTO in 2001 kreeg China vrije toegang tot de westerse markten, wat de Chinese export een geweldige duw gaf. De filosofie achter de Chinese toetreding was dat het land baat zou hebben bij de opening van zijn markt naarmate het zich meer integreerde in de wereldeconomie. In werkelijkheid bleef China nagenoeg even gesloten voor buitenlandse spelers, terwijl de omvang van zijn economie verviervoudigde. Maar wie de lusten wil, mag de lasten niet ontlopen en moet zich schikken naar de regels van de vrijhandel, zo is de theorie.
In de praktijk liggen de zaken iets ingewikkelder. Hoewel een Duitse zonnepanelenproducent de voortrekker was in de antidumpingklacht, pleitte een voorzichtige bondskanselier Angela Merkel bij haar bezoek aan China vorig jaar voor onderhandelingen. De Europese procedure zou waarschijnlijk uitlopen op antidumpingheffingen op de Chinese invoer van zonnepanelen, en met zo’n bruuske maatregel was niemand gebaat, vond Merkel. Die opmerking sloeg allicht op de vele Duitse bedrijven die leven van de goedkope Chinese invoer, zoals de installateurs van zonnepanelen, of de producenten van machines om de panelen te maken.
Nog zwaarwichtiger is het gevaar op Chinese tegenmaatregelen, in de vorm van invoerheffingen of andere sancties op producten bestemd voor de onmetelijke Chinese markt. Zulke vergeldingsacties loeren om de hoek bij elk handelsconflict met China. “In een glazen huis is het erg gevaarlijk om met stenen naar elkaar te gooien”, zegt Hosuk Lee-Makiyama, directeur van Ecipe (European Centre for International Political Economy), een denktank gespecialiseerd in internationale handel. “Zeker de EU moet daarmee oppassen. Met hun vele vormen van overheidssteun zondigen de EU en haar lidstaten net zo goed tegen de vrije markt. Voor iedere steen die wij naar de Chinezen gooien, vinden zij er vier om terug te gooien. Dan ben je vertrokken voor een eindeloos heen-en-weergevecht, waar niemand beter van wordt. De beste optie is onderhandelen.”
Huawei
Soms zijn sancties gerechtvaardigd, zegt Lee-Makiyama. “Dat is het geval wanneer concurrentievervalsende Chinese invoer ernstige en onomkeerbare schade toebrengt aan hoogtechnologische Europese sectoren, die weinig of geen overheidssteun krijgen en waarvoor de EU een wezenlijk deel van de wereldmarkt uitmaakt. Netwerkapparatuur en nieuwe materialen zijn in dat geval.”
Vaak dienen Europese antidumpingheffingen en strafheffingen op gesubsidieerde invoer om sectoren met afbrokkelende concurrentiepositie te beschermen, volgens Lee-Makiyama. Daarbij gebruikt de EU soms vermakelijke schijn-argumenten. “Zo kreeg de invoer van Chinees papier strafheffingen opgelegd in 2011 wegens de schade voor de Europese producenten, terwijl de invoer vanuit China amper 4 procent van de Europese papierconsumptie uitmaakte.”
Een andere gemakkelijke schietschijf voor het Westen zijn de goedkope be-drijfskredieten van de Chinese staatsbanken. “In de praktijk voeren die banken een harde concurrentiestrijd”, zegt Lee-Makiyama. “Dat maakt dat de goedkope kredieten neerkomen op leningen tegen marktvoorwaarden. Als de EU de steun van de Chinese staatsbanken viseert, kan China net zo goed de leningen van een EU-instelling als de Europese Investeringsbank aan bijvoorbeeld Airbus onderuitschieten.”
Enkel de goedkope exportkredieten aan strategische Chinese sectoren zijn ronduit marktverstorend, vindt Lee-Makiyama. Ze zijn bedoeld voor de buitenlandse expansie van Chinese technologiebedrijven ten koste van westerse concurrenten. De Chinese producenten van telecomapparatuur Huawei en ZTE konden zo prijskortingen bieden tot 50 procent. Europees commissaris voor Handel Karel De Gucht werkt aan een klacht tegen beide bedrijven.
Bekleed staal
Zijn er goeie redenen voor sancties door de Europese Commissie, dan laten de ingewikkelde procedures soms ruimte voor beïnvloeding, volgens Lee-Maki-yama. Zo vergen antidumpingheffingen complexe berekeningen van de dumpingschade voor Europese bedrijven. Daarbij hoort een inschatting van de normale prijs van het gedumpte goed op de markt van het land van herkomst. Een delicate zaak, zeker in het geval van China. Het land is door de WTO nog steeds niet erkend als markteconomie en wordt dus niet verondersteld om normale prijzen te kennen.
In principe zwakt de Europese Commissie de antidumpingheffingen af als ze consumenten, winkeliers of andere be-drijven al te veel benadelen. Maar een accurate berekening van die belangenschade is moeilijk, volgens Lee-Maki-yama, en voor de benadeelde partijen is het omslachtig om hun zaak bij de Commissie te bepleiten.
Het feit dat de Commissie haar ge-bruikte methodes en berekeningen binnenskamers houdt, maakt haar extra vatbaar voor kritiek. “Dat is het verschil met de VS”, zegt Karl Tachelet, directeur internationale zaken bij Eurofer, de Europese federatie van staalbedrijven. “De Amerikaanse antidumpingprocedures zijn volledig uitgeschreven en voor iedereen toegankelijk.”
Toch kan de Europese Commissie zich geen amateurisme veroorloven. Eurofer diende een klacht in tegen Chinese invoerders van zogenoemd organisch bekleed staal, dat bijvoorbeeld dient voor binnen- en buitendecoratie van gebouwen. De Commissie stelde al voorlopige antidumpingheffingen in. Normaal dienden de lidstaten gisteren te beslissen over definitieve heffingen. “Reken maar dat de Chinezen met deze zaak naar de WTO of het Europees Hof van Justitie trekken”, zegt Tachelet. “Daar moet het dossier op tafel komen voor grondig onderzoek. Onvolkomenheden komen dan bloot te liggen. De Commissie weet dat heel goed.”
Beter worden dan China
De EU doet er goed aan op haar strepen te staan tegenover China, zegt Jonathan Holslag, onderzoeker aan het Brussels Institute of Contemporary China Studies. “Ieder land helpt zijn bedrijven, maar de Chinese steun is ongeëvenaard. Onderhandelen is belangrijk, maar jaren van dialoog met China leverden weinig op. Is China oprecht begaan met een oplossing? Intussen durven zelfs Europese topbedrijven geen klacht in te dienen bij de Commissie uit vrees voor Chinese represailles.”
Het klopt volgens Holslag dat de Europese industrie aan concurrentiekracht inboet, maar de gigantische omvang van het Chinese handelsoverschot is alleen te verklaren door overheidssteun. Met exportkredieten, een artificieel goedkope munt en andere interventies snijdt China de Europese exporteurs de pas af, zodat de EU het moeilijk heeft om zijn handelstekort aan te zuiveren.
Er is iets voor te zeggen dat antidumpingheffingen en andere sancties soms meer een politieke keuze dan exacte wiskunde zijn, vindt Holslag. Maar China geeft ons geen keuze. “Zonder maatregelen stort je Europese bedrijven in een financiële uitputtingsslag die ze moeilijk kunnen overleven. Als ook India en andere Aziatische landen inspiratie halen uit het Chinese model, is het hek helemaal van de dam.”
Zal een grootmacht als China zich ooit neerleggen bij onze westerse regels van vrijhandel? “Dat gaat ons niet lukken”, zegt Holslag. “De enige manier om ons te wapenen, is de Europese economie beter te maken dan de Chinese. We moeten afrekenen met onze overheidsschulden, die de concurrentiekracht van onze bedrijven afremmen. En we moeten veel meer investeren in onderzoek en innovatie. Dat zal tijd vragen. In afwachting moet we onze economie verdedigen tegen oneerlijke handel. Met enige terughoudendheid, zo vermijden we een spiraal van handelsconflicten. Het zou ook veel helpen als de lidstaten eendrachtig zouden zijn bij handelsgeschillen.”
Twee fronten
Op de VS als bondgenoot moeten we niet te veel rekenen, aldus Holslag. “We hebben almaar meer economische fricties met de Amerikanen. Al zeggen zij het niet met zo veel woorden, ze sturen aan op een devaluatie van de dollar, een pad in de korf van de Europese exporteurs. Die financiële machtspolitiek heeft te maken met China, maar de Amerikanen zijn net zo bezorgd over de concurrentie met Europa.”
Maakt Europa wel kans, vechtend aan twee fronten, en dan nog tegen reuzen als China en de VS? “Ik weet niet of Europa er zo veel erger aan toe is dan China en de VS. Zowel het Amerikaanse als Chinese groeimodel heeft zijn grenzen. In de Chinese banken stapelen de rommelkredieten zich op, in de VS moeten we weer vrezen voor zeepbellen in bepaalde financiële producten. Ondanks de recente crisis, is Europa nog een van de meer evenwichtige economieën in de wereld.”
JOZEF VANGELDER
“In een glazen huis is het erg gevaarlijk om met stenen naar elkaar te gooien”
“Als ook India en andere Aziatische landen inspiratie halen uit het Chinese model, is het hek helemaal van de dam”
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier