Waarom België de overheidsuitgaven maar niet onder controle krijgt

De Belgische overheidsuitgaven stijgen volgend jaar 3 miljard euro sneller dan de economische groei. Dat komt door de oplopende sociale uitgaven, en omdat de loonmassa van de ambtenaren opnieuw toeneemt. Samen zijn die twee posten goed voor bijna 75 procent van het overheidsbudget.

“Een regering in lopende zaken is niet bij machte een volwaardige begroting in te dienen. Dat moet iedereen aanmanen tot spoed in de regeringsvorming.” Dat was de reactie van ontslagnemend minister van Financiën Alexander De Croo (Open Vld) op de brief die de Europese Commissie had gestuurd over de Belgische begroting 2020. De Belgische overheidsuitgaven stijgen volgend jaar met 4,7 procent, terwijl de Europese Commissie een toename met 1,6 procent had aanbevolen. In euro’s maakt dat een verschil van ongeveer 6 miljard. Volgend jaar dreigt het begrotingstekort op te lopen tot 11 miljard euro of 2,3 procent van het bruto binnenlands product (bbp).

Dat er sinds december geen volwaardige federale regering meer is, speelt zeker een rol. En dat er vorige week in de Kamer een wisselmeerderheid van de groenen, de socialisten, de PVDA en het Vlaams Belang is gevonden om de uitgaven voor gezondheidszorg per jaar met 400 miljoen euro te verhogen, helpt ook niet. Maar de stijging van de overheidsuitgaven is zo groot, dat de oorzaken vroeger liggen dan de recente stilstand in de Wetstraat. De sanering van de overheidsuitgaven is al lang een zorgenkind. In februari schreef de Nationale Bank in haar jaarverslag dat “de neerwaartse trend van de uitgaven is onderbroken”. De primaire uitgaven (dat zijn de overheidsuitgaven zonder de rentelasten) in verhouding tot het bbp daalden sinds 2014. Die werd in 2018 gekeerd. Toen stegen de overheidsuitgaven met 2,2 procent, een aanwas die anders dan de vorige jaren hoger uitviel dan de bbp-groei. Uit de begroting die de ontslagnemende regering half oktober bij de Europese Commissie indiende, blijkt dat de totale overheidsuitgaven tussen 2019 en 2020 toenemen van 53,4 naar 54,1 procent van het bbp. Dat is 3 miljard euro meer dan de bbp-groei. Zelfs in de 2014-2018 daalden de uitgaven niet sterk. Dat was enkel in 2015 het geval, onder andere door de indexsprong. In de andere jaren stegen de overheidsuitgaven wel, zij het minder dan de economische groei. Sinds vorig jaar ligt de toename van de uitgaven hoger dan de bbp-aanwas en dat zal de komende jaren niet veranderen, voorspelt de Nationale Bank.

Uitgaven voor werkloosheid dalen

Dat komt vooral omdat de sociale uitgaven – die met 28,9 procent van het bbp of 121 miljard euro al tot de hoogste van Europa behoren – blijven stijgen (zie grafiek Belgische sociale uitgaven bij de hoogste van de EU). Dat is een gevolg van de vergrijzing. Als we de evolutie van de uitgaven de voorbije tien jaar bekijken, dan blijkt dat zowel de uitgaven voor de gezondheidszorg (23 miljard euro in 2009, 26,1 miljard euro vandaag), pensioenen (van 32,7 miljard euro in 2009 naar 44,52 miljard vandaag) en ziekte- en invaliditeit (van 3,4 naar 8,7 miljard euro in tien jaar tijd) sterker toenamen dan de economische groei (zie grafiek Meeste sociale uitgaven nemen sneller toe dan het bbp). Dit jaar liggen de uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid en invaliditeit voor het eerst hoger dan die voor werkloosheidsuitkeringen (gewone uitkeringen plus SWT of brugpensioen). Die uitgavenpost evolueerde van 6,9 miljard euro in 2009 naar 5,9 miljard euro vandaag. En volgens het Planbureau nemen de uitgaven voor werkloosheid deze legislatuur nog eens met een miljard euro af. Maar aan de andere kant stijgen de uitgaven voor ziekte en invaliditeit maar door. In deze legislatuur zouden ze nog eens met meer dan 2 miljard euro omhoog gaan.

Daarnaast houdt de groei van de pensioenuitgaven aan, hoewel de vervroegde pensionering onlangs moeilijker is gemaakt. De stijging van de minima zit daar voor iets tussen. Vooral de evolutie van de uitgaven voor de ambtenarenpensioenen valt op. In 2009 trokken die nog 10,3 miljard euro uit de staatskas. Ondertussen is dat 16,2 miljard en in 2024 loopt dat op tot 19,2 miljard. Nochtans namen de jongste regeringen enkele maatregelen om dat tegen te gaan. De ambtenarenpensioenen worden nu berekend op basis van de laatste tien gewerkte jaren in plaats van de laatste vijf. En allerlei gunstregimes worden afgebouwd. Toch hangen de ambtenarenpensioenen als een molensteen rond de nek van de federale begroting.

Dat de post arbeidsongeschiktheid en invaliditeit zo snel stijgt, is deels een gevolg van het spel van de communicerende vaten. Door een strenger stelsel van werkloosheid en brugpensioen worden andere vormen van vervroegde uittreding populairder.

De vergrijzing en de medische vooruitgang doen ook de gemiddelde uitgaven in de gezondheidszorg meer stijgen dan voorzien. Per jaar is dat nu met 2,5 procent in reële termen, meer dan 1,5 procent die de regering-Michel had afgesproken. De vergrijzing maakt dat onze sociale zekerheid dieper in het rood gaat. Volgens het Beheerscomité van de Sociale Zekerheid bedraagt het tekort dit jaar 1,47 miljard euro. Het is de verwachting dat de uitgaven de komende vijf jaar spectaculair zullen toenemen met 10,5 miljard euro (of +23,93%). Per jaar betekent dat 4,38 procent. Het Monitoringcomité voor de Begroting berekende dat het gat in de sociale zekerheid daardoor zal oplopen tot 4 miljard euro in 2021 en 6,3 miljard euro in 2024.

Royale cao’s

Naast de sociale uitgaven loopt een andere belangrijke post van de overheidsuitgaven op, de lonen van de ambtenaren (zie grafiek Een vergeten uitgavenmotor: de lonen van de ambtenaren). De voorbije jaren stegen die uitgaven minder dan de economische groei. Dat kwam door de indexsprong, waardoor de ambtenaren in 2015- 2016 een loonsverhoging misliepen. Bovendien stabiliseert de tewerkstelling bij de overheid al een vijftal jaar. Dat heeft de loonkosten de jongste jaren getemperd.

Maar achter die beheersing van het ambtenarenapparaat gaan uiteenlopende evoluties schuil. Het aantal federale ambtenaren daalt weliswaar, maar de tewerkstelling bij de gemeenschappen en de gewesten neemt toe. Die doen de uitgaven voor de lonen van het overheidspersoneel opnieuw stijgen richting 12,6 procent van het bbp. Dat komt onder meer omdat het onderwijzend personeel en de non-profitsector de voorbije jaren royale cao’s hebben kunnen afsluiten. De ambtenarenlonen en de sociale uitgaven zijn samen goed voor bijna 75 procent van de totale overheidsuitgaven.

Uitgaven minder snel doen stijgen

Kan die trend worden gekeerd? Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) stelde begin dit jaar voor om bij een sanering van de Belgische overheidsfinanciën aan de uitgaven te werken. Per jaar zou 0,5 procent van het bbp (2 miljard euro) moeten worden gesaneerd, om tegen 2021 een structureel begrotingsevenwicht te bereiken. Die 2 miljard euro per jaar hoeft niet eens te betekenen dat de uitgaven sterk dalen. Ervoor zorgen dat de overheidsuitgaven minder snel stijgen dan de economische groei zou al voldoende zijn. De overheidsuitgaven zouden dan dalen van 51,6 procent van het bbp naar 50,6 procent. De inkomstenratio zou eerst licht dalen van 50,7 procent van het bbp naar 50,4 procent van het bbp. Als de economie sterk genoeg groeit (de noemer in de breuk van de uitgavenratio) en de uitgaven stijgen niet zo snel, dan stopt de ontsporing van de overheidsfinanciën.

Dan maar meer inkomsten?

Alleen, de politieke partijen ter linkerzijde willen niet raken aan de uitgaven. Net als de vakbonden zien ze heil in extra inkomsten. Het ABVV verzamelde daarvoor munitie in zijn begin deze maand gepubliceerde sociaaleconomische barometer. De socialistische vakbond wijst erop dat de loonmassa tussen 2015 en 2019 met 13 procent is gestegen, terwijl de sociale bijdragen maar met 6 procent toenamen. Want een groeiend deel van de inkomens uit arbeid wordt tegen een lager tarief belast (de sociale bijdragen zijn gedaald tot 25 procent onder de vorige regering), of soms gewoon niet. Een vaak vergeten maatregel is de vrijstelling van sociale bijdragen voor zelfstandigen die een eerste werknemer aanwerven. En er zijn de amper belaste flexi-jobs. Daarnaast wijst de socialistische vakbond op allerlei extralegale voordelen met een gunstig fiscaal regime. Daardoor zou de sociale zekerheid 2,57 miljard euro inkomsten mislopen.

Cijfers van het Planbureau en het Beheerscomité van de Sociale Zekerheid nuanceren dat verhaal. “De ontvangsten uit de personenbelasting worden gunstig beïnvloed door de dynamiek van de arbeidsmarkt”, stelt het Planbureau. “De ontvangsten uit de sociale bijdragen stijgen sneller dan het bbp door de jobcreatie en door de stijging van de loonmassa in de privésector.”

Het Beheerscomité van de Sociale Zekerheid stelde in zijn jongste verslag dat de inkomsten uit de sociale bijdragen in de periode 2019-2024 met 8,9 miljard euro zullen toenemen, wat overeenstemt met een stijging van 17,24 procent. Op jaarbasis zouden ze met 3,23 procent aangroeien. Die stijging van de ontvangsten is echter onvoldoende om de toename van de uitgaven op te vangen.