De gemeentefinanciën zijn in evenwicht, maar komen onder druk te staan

Aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen zijn de Vlaamse steden en gemeenten financieel gezond. Dat is een gevolg van strike begrotingsregels die de Vlaamse voogdijoverheid oplegt. De komende jaren staan de lokale besturen echter voor zware uitdagingen: ze moeten meer investeren, meebetalen voor de ambtenarenpensioenen, verliezen miljoenen door de taxshift en moeten meer geld reserveren voor de leeflonen.

De West-Vlaamse gemeente Koekelare investeert dit jaar meer dan 2,2 miljoen euro in wegenwerken en de restauratie van het gemeentehuis. Het Kempense Balen heeft 6 miljoen euro veil voor investeringen in ‘wegenis- en rioleringswerken’. Mechelen maakte tussen 2014 en vandaag 30 miljoen euro vrij voor monumentenzorg. Kortrijk kijkt al naar de volgende bestuursperiode en trekt het investeringsbedrag op van 242 naar 278 miljoen euro in 2019.

Vlaanderen en België krijgen dan wel vaak het verwijt dat ze te weinig investeren, maar aan de plaatselijke besturen zal het niet liggen. De steden en gemeenten zijn goed voor ongeveer 40 procent van de overheidsinvesteringen, maar hun schulden bedragen slechts 5 procent van de Belgische staatsschuld.

Maar ook de lokale besturen doen het rustiger aan. Traditioneel pieken de investeringen in een verkiezingsjaar, maar dat is deze keer minder het geval. Volgens een studie van de Nationale Bank liggen de investeringen van de lokale besturen momenteel onder 1 procent van het bbp, terwijl dat in de verkiezingsjaren 2000 en 2012 rond 1 procent draaide. (zie grafiek Lokale overheden investeren relatief weinig). Zoals verwacht, liepen de investeringen van de lokale overheid in de twee jaar na de verkiezingen van 2012 terug. In 2015 namen ze verder af in plaats van opnieuw aan te trekken, zoals in het midden van een bestuursperiode de gewoonte is. In 2016 bedroegen de gerealiseerde investeringen 0,6 procent van het bbp (2,6 miljard euro), het laagste niveau in dertig jaar. Daarna namen de investeringen wel toe, maar ze bleven onder het niveau van dat in vroegere verkiezingsjaren.

Het jaarlijkse Belfius-rapport van de gemeentefinanciën leert dat het investeringsbudget van de Vlaamse gemeenten dit jaar met 6,5 procent klimt tot boven 3 miljard euro. Dat is een relatief lichte stijging in vergelijking met het verleden, toen in het laatste jaar voor de lokale verkiezingen een piekniveau werd opgetekend. Bovendien gaat het over de gebudgetteerde investeringen. De investeringen die echt werden gerealiseerd, bedragen jaarlijks minder dan 1,5 miljard euro. In 2012 was dat nog bijna 2 miljard euro. De realisatiegraad schommelt nu al jaren rond 50-60 procent

Geen hogere belastingen

Kortom, de lokale investeringsmotor sputtert terwijl die nochtans gezien wordt als de belangrijkste indicator voor de toestand en de vooruitzichten van de lokale financiën. Want om te investeren moeten de overheden er zeker van zijn dat de gevolgen van de investeringen betaalbaar zijn.

De oorzaak van die lagere investeringsappetijt is voor een deel te zoeken in de strengere begrotingsregels die de Vlaamse overheid heeft opgelegd in de zogenoemde beleid- en beheerscyclus die in 2014 werd ingevoerd. Die bepaalt dat steden en gemeenten een jaarlijks kasevenwicht moeten voorleggen. Dat is het verschil tussen ontvangsten en uitgaven, vermeerderd met het resultaat van de voorbije jaren. Daarnaast moesten ze een meerjarenplanning opstellen om tegen het einde van de legislatuur structureel gezond te zijn. Concreet moet het verschil tussen alle inkomsten en ontvangsten enerzijds, en alle uitgaven en intrestlasten plus aflossingen van leningen anderzijds, in 2019 positief zijn. In vaktermen heet het dat de autofinancieringsmarge positief moet zijn.

Vandaag voldoen de Vlaamse lokale besturen aan die normen, maar daar hebben ze een zware inspanning voor gedaan. In 2013 hadden 117 van 308 Vlaamse gemeenten een negatieve autofinancieringsmarge. In 2017 waren er dat nog amper 5. Volgend jaar zullen er geen meer zijn.

De Vlaamse gemeenten hebben de hand op de knip moeten houden om die doelstellingen te halen. De primaire uitgaven zijn tussen 2013 en 2017 gedaald. Dit jaar doen de Vlaamse gemeenten hun uitgavenbudget opnieuw groeien met 3 procent (zie grafiek Primaire uitgaven zijn gedaald). De belastingvoeten bleven stabiel. Het tarief van de aanvullende personenbelasting bedraagt dit jaar gemiddeld 7,21 procent. Dat is evenveel als in 2013, al zijn er natuurlijk grote verschillen tussen gemeenten (zie kader Waarom de belasingtarieven verschillen). De opcentiemen op de onroerende voorheffing stegen in Vlaanderen van 850 naar 880 tussen 2013 en 2014, maar bleven daarna stabiel (zie grafiek Belastingdruk bleef stabiel). Een op de tien gemeenten heeft de aanslagvoeten in 2014 en 2015 verhoogd na het uittekenen van hun beleidsplannen 2014-19. In de loop van de bestuursperiode lieten sommige gemeenten de aanslagvoeten dalen. De lokale belastingen, zoals bedrijfsbelastingen en die op huisvuil, werden wel licht verhoogd, maar die heffingen maken amper 15 procent van de fiscale inkomsten uit. De steden en gemeenten kozen dus voor gemakkelijke jarenlange belastingverhogingen om hun budgettaire doelstellingen te halen.

Bang voor de pensioenfactuur

De investeringen zijn daarentegen gedaald. Mieck Vos, algemeen directeur van de Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten (VVSG), vindt nochtans de kritiek op het gebrek aan investeringen onterecht: “Hier en daar zullen wel investeringen uitgesteld of geschrapt zijn. Toch zien we dat de voor de periode 2014-2019 geplande investeringen in materieel vaste activa ongeveer gelijk waren aan die van de zes jaar voordien. In de eerste jaren werden er daarvan wel wat minder gerealiseerd, mogelijk deels omdat de besturen het nieuwe systeem nog in de vingers moesten krijgen.

De VVSG ondervroeg de gemeenten over de realisatiegraad van hun geplande investeringen. “Tussen 2014 en 2017 is de realisatiegraad van investeringen in materieel vaste activa toegenomen: van 46,6 procent in 2014 naar 59,1 procent in 2017. Financiële onzekerheid is de belangrijkste rem op investeringen. Ik denk aan twee belangrijke elementen: de onzekerheid over het bedrag en de timing van belangrijke Vlaamse investeringssubsidies voor bijvoorbeeld rioleringen of scholenbouw. En de grote onzekerheid over de toekomstige pensioenfactuur. Dat laatste is veruit de grootste uitdaging voor de komende jaren.”

De lokale overheden financierden lange tijd volledig zelf de pensioenen van hun statutaire ambtenaren. Er bestonden daarvoor verschillende systemen, maar het belangrijkste was de Rijksdienst voor de Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheidsdiensten. Dat systeem werd gefinancierd op basis van repartitie: een bijdrage op het loon van de actieve ambtenaren werd gebruikt om de gepensioneerde statutaire ambtenaren te betalen. Dat systeem kwam onder zware druk, omdat steeds minder werkende ambtenaren steeds meer gepensioneerden moesten financieren. Bovendien deden de lokale overheden steeds meer een beroep op contractuele ambtenaren, die niet bijdragen aan de kas van de statutaire gepensioneerden. En daarbovenop hadden contractuelen aan het einde van hun loopbaan recht op een statutair pensioen, hoewel ze amper hadden bijgedragen.

Om een faillissement te vermijden, werd het systeem in 2012 hervormd op basis van twee principes: solidariteit en responsabilisering. Alle besturen betalen sindsdien dezelfde bijdragevoet aan een gesolidariseerd pensioenfonds. Die bijdragevoet is geleidelijk gestegen tot een uniforme 41,5 procent. Dat heeft de loonkosten van de lokale besturen met 60 procent doen stijgen. Daarna is een responsabiliseringsbijdrage ingevoerd. Gemeentebesturen waarvan de pensioenuitgaven hoger liggen dan wat ze aan het fonds bijdragen, moeten die betalen. In 2017 was dat voor alle Vlaamse gemeenten samen 168 miljoen euro. Tegen 2023 zal dat oplopen richting 443 miljoen euro.

De pensioenlasten voor vastbenoemd personeel wegen steeds meer op de gemeentelijke uitgaven. Ook al doen de gemeenten het met minder ambtenaren, de personeelsuitgaven blijven stijgen, vorig jaar met 3,4 procent. Dit jaar geven de Vlaamse steden en gemeenten 6,5 miljard euro uit aan personeel. Meer dan 900 miljoen of 15 procent daarvan zijn pensioenlasten. Het extra geld dat via het Gemeentefonds naar de lokale besturen vloeit – 80 miljoen per jaar – gaat bijna volledig op aan de financiering van de pensioenen.

Mieck Vos van de VVSG hoopt dat de volgende federale regering een groter deel van de pensioenfactuur op zich neemt: “Ze zou kunnen beslissen dat de lokale pensioenuitgaven bevroren worden en dat zij het saldo financiert, zoals de Schatkist ook het stelsel van de werknemers en van de zelfstandigen ondersteunt. De vergrijzing zadelt de gemeenten ook op met extra kosten voor woon-zorgvoorzieningen. En dan heb ik het nog niet over het negatieve effect op de inkomsten uit de aanvullende personenbelasting.”

331 miljoen euro misgelopen door taxshift

Dit is de volgende uitdaging voor de lokale besturen: stabiele belastinginkomsten. In de afgelopen bestuursperiode stegen die met 3,4 procent per jaar, en in 2018 met 1,1 procent. De belastingontvangsten bedragen 5,1 miljard euro en leveren 52 procent van de werkingsmiddelen. 85 procent komt uit de aanvullende personenbelasting en de opcentiemen op de onroerende voorheffing. Elk is goed voor meer dan 2 miljard euro. De rest zijn lokale belastingen. Maar de opbrengst van de aanvullende personenbelasting stagneert al twee jaar. De boosdoener is de federale taxshift, en dat is nog maar een begin.

Dat zit zo: gemeenten heffen opcentiemen op de personenbelasting. Als een regering die laatste verlaagt, voelen de gemeenten dat ook. Toen de regering in de jaren 90 besliste de belastingschalen in de personenbelasting niet te indexeren, had dat een positieve impact op de ontvangsten uit de aanvullende personenbelasting.

Maar de federale taxshift van 2015 holt de belastbare basis voor de gemeentelijke aanvullende personenbelasting uit. Volgens de federale overheidsdienst Financiën kost de taxshift de steden en gemeenten dit jaar 131 miljoen euro. Tegen 2021 zal dat oplopen tot 331 miljoen euro. “Mogelijk is er een beetje terugverdieneffect door hogere groei, stijging van inkomens, meer mensen aan het werk”, zegt Mieck Vos.

Factuur leeflonen blijft stijgen

Belfius verwacht niet dat de steden en gemeenten de belastingen zullen verhogen om de minderinkomsten door de taxshift op te vangen. Ook de steden en gemeenten die Trends contacteerde lieten unaniem weten dat belastingverhogingen niet op het programma staan.

Al kan dat na de verkiezingen anders zijn. Als de belastingen straks toch verhoogd worden, dan zal het wellicht zijn om de oplopende factuur van de leeflonen te financieren. De gemeenten moeten in de meeste gevallen zowat de helft van de leeflonen betalen, de rest komt van de federale overheid. In deze legislatuur is het aantal leefloners gestegen van 70.000 naar meer dan 110.000. Dat is een gevolg van een strenger systeem voor werkloosheidsuitkeringen. Ook de stijging van het aantal erkende vluchtelingen met recht op een leefloon speelt een rol. Daarnaast vragen meer studenten een leefloon aan. In euro’s van vandaag kostten de leeflonen in 2000 zo’n 42 miljoen euro. De factuur bedraagt nu 1,2 miljard euro. Het ziet ernaar uit dat die nog zal stijgen.

ANTWERPEN – Koen Kennis (schepen van Financiën, N-VA)

Wanneer hebt u de positieve autofinancieringsmarge bereikt? Wanneer was er een positief saldo van de exploitatie-ontvangsten en uitgaven?

“Een positieve autofinancieringsmarge halen was niet gemakkelijk, maar het lukt ons. Het was ook nodig. Ik heb de voorbije jaren gefocust op een exploitatieoverschot om de intrestbetalingen en leningaflossingen mogelijk te maken. Schulden zijn op zich geen probleem, maar ik heb mij altijd voorgehouden dat de schuld niet hoger mag zijn dan wat we normaal in een jaar aan inkomsten verwerven. Beide cijfers schommelen nu rond 1 miljard euro, dat is dus oké. We hebben wel moeten besparen, onder andere via 1420 natuurlijke afvloeiingen en efficiëntieverbeteringen.”

Welke investeringen waren er in de voorbije bestuursperiode?

“We hebben deze bestuursperiode 1,5 miljard euro geïnvesteerd, vooral in mobiliteit, het openbaar domein en onderwijs. Ook het stadhuis wordt gerenoveerd.”

Zijn er belastingverhogingen of -verlagingen doorgevoerd?

“De klassieke belastingen zijn gelijk gebleven. Dankzij de besparingen konden we 60 miljoen euro aan belastingverhogingen vermijden. Als je het over fiscaliteit hebt, dan moet je kijken naar de maatregelen om de stad leefbaar te houden. Het stadsbestuur heeft besloten bedrijfsvestigingen kleiner dan 50 vierkante meter vrij te stellen van belastingen.”

Wat zijn de uitdagingen voor de komende jaren?

“Blijven investeren is nodig om bewoners en bedrijven aan te trekken en de groei te ondersteunen. De financiering van de pensioenen via de responsabiliseringsbijdrage is een grote uitdaging. De impact van de taxshift en de lagere personenbelastingen baren mij geen zorgen. Integendeel. Ze zorgt voor banencreatie en dus op termijn voor meer belastinginkomsten.”

GENT – Christophe Peeters schepen van Financiën, Open Vld

Wanneer hebt u de positieve autofinancieringsmarge bereikt? Wanneer was er een positief saldo van de exploitatie-ontvangsten en uitgaven?

“Het evenwicht op kasbasis was er uiteraard elk jaar. Sinds 2015 is de autofinancieringsmarge positief. Alleen in ons eerste jaar hadden we een negatieve, door de overgang naar het nieuwe systeem. Voorts hadden we deze legislatuur elk jaar een overschot van 40 tot 50 miljoen euro op de exploitatierekening.”

Welke investeringen waren er in de voorbije bestuursperiode?

“Deze legislatuur hebben 465 miljoen geïnvesteerd, dat is meer dan in de vorige bestuursperiode. Een aanzienlijk deel van budget gaat naar het onderhoud van gebouwen en wegen, en de uitbreiding van de capaciteit van het onderwijs en de kinderopvang.”

Zijn er belastingverhogingen of -verlagingen doorgevoerd?

“De onroerende voorheffing en de aanvullende personenbelasting zijn de voorbije vijftien jaar ongewijzigd gebleven.”

Wat zijn de uitdagingen voor de komende jaren?

“De voorbije vijftien jaar werd meer dan 100 miljoen opzijgezet in het pensioenfonds, waardoor de pensioenen van onze ambtenaren verzekerd zijn zonder zware extra inspanningen die wegen op de exploitatiebegroting. De taxshift is verwerkt in het meerjarenplan en volledig ‘verteerd’, net als de afschaffing van de onroerende voorheffing op materieel en outillage. In het meerjarenplan dat loopt tot 2020, is voorzien in een jaarlijks netto-investeringsvolume van 90 miljoen euro, en blijft de autofinancieringsmarge positief. Financieel is er dus ruimte voor het volgende college. Bijkomende uitgaven voor nieuw beleid moeten worden gefinancierd door andere uitgaven te schrappen en efficiënter te werken. Elke verhoging van de algemene belastingen is onnuttig, onnodig en onwenselijk.”

MECHELEN – Bart Somers burgemeester, Open Vld

Wanneer hebt u de positieve autofinancieringsmarge bereikt? Wanneer was er een positief saldo van de exploitatie-ontvangsten en uitgaven?

“Wij hebben in elk van de meerjarenplannen een positief resultaat op kasbasis en een positieve autofinancieringsmarge in het laatste jaar van de strategische planning, namelijk in 2019. Ons resultaat op kasbasis is onze thesauriebuffer en reserve voor onverwachte tegenslagen. Het bedraagt momenteel 6,5 miljoen euro en loopt in onze meerjarenplanning in 2019 op tot 7,5 miljoen euro. In de meeste recente meerjarenplanning wordt de autonome financieringsmarge van 2019 op 1.869.574 euro geraamd.”

Welke investeringen waren er in de voorbije bestuursperiode?

“Mechelen heeft de afgelopen jaren een groot investeringsprogramma gerealiseerd, in totaal 257 miljoen euro sinds 2013. We deden dat omdat de infrastructuur dringend aan vernieuwing toe was. We konden bovendien deze investeringen financieren met leningen op een moment dat de rentevoeten historisch laag stonden. De investeringen zorgen voor meer inkomsten. De bevolking groeit snel en het gemiddelde inkomen neemt sneller toe dan het gemiddelde in Vlaanderen. Bovendien trekken we nieuwe bedrijven aan. Die betalen allemaal stadsbelastingen. We hebben onder meer een nieuwe brandweerkazerne, museum, erfgoeddepot, bibliotheek, twee dienstencentra en een nieuw woon-zorgcentrum gebouwd. We vernieuwden onze sociale woonwijken, investeerden in nieuwe sport- en jeugdinfrastructuur en in betere riolering, stadsparken en -tuinen.”

Zijn er belastingverhogingen of -verlagingen doorgevoerd?

“De aanvullende personenbelasting, die de vorige bestuursperiode daalde van 7,8 naar 7,4 procent, bleef ongewijzigd. De opcentiemen onroerende voorheffing – die de vorige bestuursperiodes systematisch daalden van 1663 naar 1550 – daalden in 2016 naar 1510 en in 2017 naar 1490 opcentiemen. De algemene gemeentebelasting – een forfaitaire 60 euro per gezin – werd afgeschaft in 2016. ”

Wat zijn de uitdagingen voor de komende jaren?

“De grote investeringen zijn achter de rug. De volgende jaren willen we onze leninglast systematisch laten dalen. Tegelijk willen we blijven investeren, maar in een lager tempo. De impact van de taxshift (oplopend tot circa 2,5 miljoen per jaar) en de afbouw van de onroerende voorheffing op materieel en outillage (oplopend tot circa 1,5 miljoen per jaar) hebben een grote impact op een stadsbudget van ongeveer 150 miljoen euro. Hetzelfde kan gezegd worden van de pensioenfactuur voor statutaire personeelsleden. Voor Mechelen is de geraamde kostprijs van de responsabiliseringsbijdrage in 2024 ongeveer 7,5 miljoen euro hoger dan die voor 2018. Samengeteld betekent dat 11,5 miljoen euro extra uitgaven tegen 2024. De komende zes jaar zullen de lokale besturen opnieuw een efficiëntie-oefening moeten maken.”

KOEKELARE – Patrick Lansens burgemeester, sp.a

Wanneer hebt u de positieve autofinancieringsmarge bereikt? Wanneer was er een positief saldo van de exploitatie-ontvangsten en uitgaven?

“Wij hadden al een positieve autofinancieringsmarge aan het begin van deze beleidsperiode en dat is altijd zo gebleven. Onze financiën zijn dan ook gezond, wij hebben een zeer lage schuldgraad. Wij besteden minder dan 4 procent van ons exploitatiebudget aan schulden (kapitaalaflossingen en intrestbetalingen).

Welke investeringen waren er in de voorbije bestuursperiode?

“De investeringen zijn op peil gebleven. De voornaamste bedragen gingen naar wegenwerken, onder meer de dorpskernvernieuwing van de deelgemeente Zande. Maar ook sport, cultuur en kinderopvang kwamen ruimschoots aan bod.”

Zijn er belastingverhogingen of -verlagingen doorgevoerd?

“Onze belastingen bleven ongewijzigd.”

Wat zijn de uitdagingen voor de komende jaren?

“We hebben de komende jaren enkele grote rioleringsprojecten, gestuurd vanuit de Vlaamse Milieu Maatschappij en Aquafin. We zijn weliswaar niet verplicht die timing te volgen, maar toch willen we daarin meestappen op het moment dat er subsidies voor zijn. Enkel de rioleringen worden gesubsidieerd, de ‘bovenbouw’ is voor de gemeente en zal zwaar uitvallen voor ons. We moeten opletten dat we ons budgettair niet vergalopperen.”

KOKSIJDE – Marc Vanden Bussche burgemeester, Open Vld

Wanneer hebt u de positieve autofinancieringsmarge bereikt? Wanneer was er een positief saldo van de exploitatie-ontvangsten en uitgaven?

“Op het niveau van de budgettering hebben we sinds 2017 een positieve autofinancieringsmarge.”

Welke investeringen waren er in de voorbije bestuursperiode?

“Tussen 1 januari 2013 en 31 december 2017 werd de schuld afgebouwd met 36 miljoen euro en werd voor 56 miljoen euro geïnvesteerd. De investeringen gingen onder andere naar fietspaden, wegen, riolen en openbare verlichting.”

Zijn er belastingverhogingen of -verlagingen doorgevoerd?

“De zonering voor de belasting op de tweede verblijven werd afgeschaft. De tarieven werden verhoogd, maar blijven onder het maximum dat de toezichthoudende overheid toelaat. De opcentiemen op de onroerende voorheffing werden licht verlaagd. We blijven onvoorwaardelijk trouw aan het principe van geen aanvullende opcentiemen op de personenbelasting.”

Wat zijn de uitdagingen voor de komende jaren?

“De hogere overheden hebben de gewoonte opdrachten door te schuiven naar het lokale niveau zonder er de noodzakelijke financiering aan te koppelen. Ik denk aan de brandweerhervorming en de voorstellen over een maximumfactuur voor een ambulancerit. Of de afschaffing van een provinciale subsidie voor de kustreddingsdienst of de MUG-helikopter. De meerkosten komen ten laste van de gemeenten. We willen onze dienstverlening niet verminderen: een snelle tussenkomst kan levens redden.”