Zo moet onze nieuwe welvaartsstaat er uitzien

Als we niet oppassen, verwordt België

tot een aftakelende maatschappij van grijsaards en zal de betaalbare welvaarts-staat niet meer dan een zoete herinnering zijn. Trends zoekt de komende weken naar een nieuw staatsbestel dat de veroudering van de bevolking kan stutten. In een eerste aflevering schetsen we de problemen waarvoor we een oplossing móéten zoeken. Niet morgen, maar vandaag.

De welvaartsstaat is misschien wel een van de mooiste bouwwerken van de vorige eeuw. Maar als dit huis van de sociale bescherming de tand des tijds wil doorstaan, kan het op zijn zachtst gezegd een flinke lik verf gebruiken. De vergrijzing, weet u wel, dreigt immers de hypotheek op het huis onbetaalbaar te maken.

Intussen kan iedereen schuilen in dat huis. We zijn met zijn allen verzekerd tegen ouderdom, ziekte, werkloosheid, armoede, of de uitgaven die kinderen met zich brengen. Vorig jaar gaf de Belgische samenleving ruim 62,5 miljard euro (23,5 % van het bruto binnenlands product) uit aan sociale bescherming. Tellen we daar de uitgaven voor onderwijs bij, dan spenderen we 29,5 % van het BBP aan sociale uitgaven.

Uitgavengroei is zo goed als onomkeerbaar

De sociale uitkeringen zijn, rentelasten niet meegeteld, nu al goed voor meer dan de helft van de uitgaven van de overheid. De voorbije tien jaar stegen deze uitgaven trouwens een stuk sneller dan het BBP. Tussen 1994 en 2003 steeg het BBP met 35 %, maar stegen de sociale uitkeringen met 43 %. In tijden van hoogconjunctuur stijgen de sociale uitgaven weliswaar minder snel dan de welvaart, maar dat werd meer dan gecompenseerd tijdens periodes van laagconjunctuur, toen de uitgaven veel sneller stegen dan het BBP. Vooral sinds 2001 is de stijging van de sociale uitgaven opmerkelijk (zie grafiek: Uitkeringen stijgen sneller dan welvaart).

De samenstelling van de regering verandert nauwelijks wat aan dit uitgavenpatroon. Of oranje, rood of blauw aan de macht was, het deed er niet toe. De stijging van de uitgaven is toe te schrijven aan maatschappelijke evoluties zoals veroudering, gezinsstructuur, scolarisatie en technologische vooruitgang. “En daarom is een groot volume aan sociale uitkeringen vrijwel onomkeerbaar,” wist wijlen Herman Deleeck, de oprichter van het Centrum voor Sociaal Beleid.

De welvaartsstaat heeft de absolute armoede in België flink teruggedrongen en het beschikbare inkomen behoorlijk herverdeeld. Noem het geen puur staatsinterventionisme. De sociale bescherming is in hoofdzaak het resultaat van het vrije overleg tussen werkgevers en werknemers, met de overheid die wel toeziet, maar pas ingrijpt als de sociale partners er niet uitraken. We leven in een markteconomie die sociaal is en die is dat trouwens niet zonder eigenbelang. De sociale uitgaven zijn immers een bron van inkomen en een motor van groei. Er is een vraageffect (het verbruik van de laagste inkomstencategorieën neemt toe) en een productiviteitseffect (investeringen in menselijk kapitaal). In elk geval gaan een hoog welvaartspeil en een hoge sociale bescherming hand in hand.

Hoeveel kan de samenleving dragen?

Maar hoeveel kunnen de fundamenten van de welvaartsstaat dragen? “De welvaartsstaat is in crisis,” horen we al sinds 1973, hoewel het inkomen per hoofd sindsdien met ruim de helft is toegenomen. Niettemin gaat de klassieke analyse dat een te genereuze welvaartsstaat het economische draagvlak onder die sociale bescherming verkleint, meer dan ooit op. Te veel mensen stappen uit de arbeidsmarkt dankzij in de tijd onbeperkte werkloosheidsuitkeringen en interessante brugpensioenformules. Een te hoge belastindruk ontmoedigt werken en ondernemen. Te hoge loonkosten vernietigen arbeidsplaatsen, wat vooral de laaggeschoolden treft. De welvaartsstaat duwt als het ware de groepen in de verdrukking die het meest nood hebben aan een afdoende sociale bescherming. Intussen heeft de Belgische economie een loonhandicap van 8 % opgebouwd tegenover andere dure welvaartsstaten. Dat is een doodzonde in een globale economie waar de prijs-kwaliteitverhouding van arbeid de lokale factor bij uitstek is en dus een beslissende rol speelt in de investeringsbeslissingen van de bedrijven. Daarnaast is er een bloeiende zwarte economie ontstaan, met grootschalige fiscale en sociale fraude, die de druk op het witte circuit alleen nog maar verhoogt.

De vergrijzing zal deze klassieke analyse nog scherper stellen, want ze leidt tot snel stijgende kosten voor pensioenen en gezondheidszorgen, die verhoudingsgewijs door steeds minder actieven gedragen zullen worden. Het is beter deze cirkel te doorbreken dan de draagkracht van het economische weefsel te testen.

De vergrijzing verscherpt de uitdagingen

De Kamercommissie Vergrijzing schat de jaarlijkse meerprijs voor de schatkist tegen 2030 op 3,4 % van het BBP. Dat is wellicht een onderschatting, want de meerkost blijft alleen beperkt tot die 3,4 % als aan enkele belangrijke voorwaarden voldaan wordt. En die voorwaarden staan soms haaks op elkaar.

1. Meer Belgen moeten werken. Op de eerste plaats moet de werkgelegenheidsgraad fors stijgen. Vandaag heeft 59,6 % van de Belgische beroepsbevolking een baan en dat is veel te weinig. Dat percentage moet naar 70 %, maar als we tegen 2010 de kaap van 65 % halen, zal dat een succes heten. Het grootste pijnpunt is de lage werkgelegenheidsgraad bij de 55- tot 64-jarigen. Met 28,1 % van hen aan de slag is dat een triest Europees record. Het brugpensioen ligt daarom op de onderhandelingstafel. Het optrekken van de pensioenleeftijd is wenselijk, maar nog niet aan de orde – op voorwaarde dat de feitelijke pensioenleeftijd, nu 58 jaar, stijgt. De vergrijzing is uiteindelijk fantastisch nieuws, omdat we met zijn allen langer leven en omdat het menselijk kapitaal minder snel moet worden afgeschreven. Het komt erop aan dat kapitaal ook te benutten.

Een tweede piste is een activeringsbeleid, waarin de overheid niet zomaar steun uitkeert, maar daar strikte voorwaarden aan koppelt. Het Scandinavische model toont dat hoge loonkosten te rijmen vallen met een hoge tewerkstellingsgraad (zie kader: Kan België het Scandinavische model overnemen?). En ook een verdere lastenverlaging kost de schatkist op korte termijn wel handenvol geld, maar is op termijn een must om tot die 70 % te komen.

2. Minder kinderbijslag. Er moet een compenserende daling zijn van de uitgaven voor kinderbijslag én van stabiele onderwijsuitgaven. “Wat weinig waarschijnlijk en zelfs niet wenselijk is,” volgens de Kamercommissie Vergrijzing. In een omgeving waar arbeid duur is en de kenniseconomie het antwoord moet zijn op de internationale concurrentie, zijn investeringen in het menselijk kapitaal absoluut noodzakelijk. Dat betekent investeren in kinderen, in onderwijs, in onderzoek en ontwikkeling. Dat zijn meeruitgaven waar zelfs vandaag al geen budgettaire ruimte voor is.

3. Sociale uitkeringen in toom houden. De sociale uitkeringen mogen niet sneller stijgen dan de welvaart en er mogen geen nieuwe initiatieven worden genomen om nieuwe noden op te vangen. Dit staat haaks op de vaststelling dat de uitgaven de jongste vijftig jaar alleen maar toenamen en vaak sneller dan de welvaart. En de minimumbescherming inzake pensioenen is lang niet overdreven. Aan de zelfstandigen is al een hoger minimumpensioen beloofd. Wel is eerder dit jaar op de superministerraad van Oostende afgesproken om tweejaarlijks de discussie over de welvaartsvastheid van de sociale uitkeringen te voeren.

4. Uitgaven gezondheidszorg afremmen. De huidige stijging van de uitgaven voor gezondheidszorg kan afgeremd worden. In het regeerakkoord is een reële groei met 4,5 % van deze uitgaven ingeschreven. Die groei heet onvermijdelijk vanwege de vergrijzing en de dure technologische vooruitgang. Het is nog niet met zoveel worden gezegd, maar zo’n uitgavengroei staat gelijk met een jaarlijkse lastenverhoging van ruim 1 miljard euro. Met name de gezondheidszorg bezondigt zich zwaar aan het principe van ‘de derde betaler’, dat als een sluipend gif door de welvaartsstaat stroomt. Patiënten noch zorgverstrekkers kennen en voelen de kostprijs van de gezondheidszorg en schuiven de factuur door naar de samenleving. Wie de uitgavenexplosie onder controle wil krijgen, zal meer verantwoordelijkheid in het systeem moeten krijgen. Het probleem van de financiering van de sociale zekerheid is niet dat de inkomsten te laag liggen, maar vooral dat de uitgaven te snel stijgen.

5. Hogere productiviteit en groei. De productiviteit en de economische groei moeten het beter doen dan de voorbije jaren het geval geweest is. Het opkrikken van de potentiële groei vergt echter investeringen (in lastenverlaging, onderwijs, O&O) waarvoor er vandaag geen centen zijn.

De tijd dringt

De kostprijs van de vergrijzing wordt dus onderschat. Maar zelfs met een minimale extra kost van 3,4 % is het risico groot dat de overheidsfinanciën ontsporen en dat de belastingdruk naar ongekende hoogten moet. De Belgische uitgangspositie is immers zonder meer dramatisch te noemen. De overheidsschuld is nog hoog en de impliciete pensioenschuld is daar nog een veelvoud van. De sociale uitgaven laten in een aantal gevallen nog te wensen over, terwijl de belastingdruk zijn limieten al heeft bereikt. Met nog eens een extra last van 3,4 % erbij stijgen de overheidsuitgaven zonder rentelasten tot net geen 50 %. De daling van de rentelasten moet wat budgettaire ruimte bieden, maar weet dat de ruimte die tot nog toe is vrijgekomen, al volledig is opgesoupeerd.

Een hervorming van de welvaartsstaat moet daarom vandaag op de agenda staan, maar niet allen om budgettaire redenen. Wie te bruusk ingrijpt in het geheel van verworven rechten dat de welvaartsstaat is, rijdt zich onherroepelijk vast. De afbouw van het brugpensioen bijvoorbeeld heeft alleen een kans op slagen als het stapsgewijs gebeurt. Bovendien groeit het politieke gewicht van de oudere generaties met de dag, wat het moeilijker maakt om hervormingen die onvermijdelijk ook in hun vlees zullen snijden, door te voeren. De samenleving zal zichzelf moeten heruitvinden, wil ze niet verworden tot een in zichzelf gekeerde grijsaardstaat waarin het vechten wordt om een steeds kleinere koek.

Guido Muelenaer Daan Killemaes

“Hoe hoger de werkloosheidsuitkering, hoe sneller men aan werk raakt.”

De sociale uitgaven zijn

een bron van inkomen en

een motor van groei.