Wie betaalt voor de uitbreiding?

De optimistische gloed van tijdens de EU-top in Helsinki – toen de Europese leiders beslisten de toetredingsonderhandelingen uit te breiden tot alle tien kandidaat-landen uit Midden- en Centraal-Europa plus Malta en Cyprus – is een half jaar later zo goed als uitgedoofd. Twee weken geleden nog uitten de kandidaat-lidstaten in Brussel hun irritatie over de vragen van de Unie. Het is nu overduidelijk geworden: het zal een erg moeilijk proces worden. Zowel om te onderhandelen als om aan de kiezer te verkopen.

De hachelijke situatie kan in naakte termen worden uitgedrukt: Wie betaalt voor de uitbreiding? De uitbreiding zal immers niet kosteloos kunnen gebeuren: er zullen winnaars én verliezers zijn. Het gemeenschappelijk dilemma waarmee alle partijen tijdens die onderhandelingen worden geconfronteerd, is dat ze ervoor moeten zorgen dat er niet te veel verliezers zijn in één bepaald land. Anders zal de uitbreiding gewoon niet voorbij de kiezers geraken.

Landbouwbeleid.

De meest directe manifestatie van die hachelijke situatie is het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Unie. Dat beleid is al geruime tijd een last, zowel voor de Europese consumenten, omdat het de voedselprijzen hoog houdt, als voor de belastingbetalers van de EU, omdat de subsidies aan de landbouwers de Unie elk jaar 41 miljard euro kosten. Dat is ongeveer de helft van de EU-begroting. Maar het maakt nu eenmaal deel uit van de centrale deal die de Unie bij elkaar heeft gehouden.

Op een zuiver economische basis bestaat er geen verantwoording voor het subsidiëren van de Europese landbouwers. Bovendien vormt het, in een tijdperk van globale markten en internationale concurrentie, steeds meer een anomalie.

Bij het ontstaan van de Gemeenschappelijke Markt was het de politieke prijs die Frankrijk – een belangrijk landbouwland – als voorwaarde stelde om zijn markt open te stellen voor Duitse industriegoederen. Tegenwoordig heeft die koehandel veel van zijn oorspronkelijke verantwoording verloren. Frankrijk is nu een enorm rijk en machtig industrieland. En, hoewel het nog steeds een van ’s werelds grootste voedselproducenten is, is zijn landbouwbevolking toch gekrompen van 30% van de totale bevolking vlak na de Tweede Wereldoorlog tot zo’n 5% nu.

De meeste EU-regeringen, de Franse inbegrepen, geven toe dat het GLB aan hervorming toe is, al was het maar onder de internationale druk uitgeoefend door andere voedselexporterende landen. Over de voorbije jaren is de EU tenminste begonnen met het neerhalen van de marktondersteunende prijzen voor sommige voedingsmiddelen. Voortaan compenseert ze de landbouwers via extra inkomenssubsidies.

Het probleem is dat de kandidaat-landen die nu lid willen worden erop uit zijn om ook hun deel van de gemeenschappelijke landbouwkoek in te pikken. De zes koplopers (Tsjechië, Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en Cyprus) hebben onlangs bij de EU witboeken neergelegd waarin ze eisen dat hun landbouwsectoren volledig zouden kunnen deelnemen aan het GLB, vanaf de eerste dag. Hun landbouwers zouden ook alle voordelen moeten krijgen, inclusief inkomenssubsidies.

Het is niet duidelijk of deze openingszet in economische termen wel verstandig is. Een van de sociale rechtvaardigingen voor het GLB is dat het moet verhinderen dat de kloof tussen landelijke en industriële inkomens in de bestaande EU te groot wordt. Maar de inkomens in de kandidaat-landen liggen veel lager dan in de EU en als het EU-lidmaatschap zou leiden tot een plotse opstoot van rurale inkomens in Centraal-Europa, dan zou dat een erg destabiliserend effect kunnen hebben op de sociale relaties in die landen. Bovendien zou het de economische ontwikkeling kunnen verstoren, aangezien te veel investeringen naar landbouw zouden worden afgeleid.

Het is evenmin duidelijk of die openingszet verstandig is voor de onderhandelingen. Als alle voordelen van het GLB volledig zouden worden uitbetaald aan de zes koplopers, zou de kostprijs voor de Europese begroting wel eens 6 miljard euro extra per jaar kunnen bedragen. En dat bedrag zou nagenoeg helemaal moeten worden betaald door de bestaande – rijkere – lidstaten. Maar die landen hebben geen provisies aangelegd voor dat soort uitgaven en het is dan ook onwaarschijnlijk dat ze ermee zullen instemmen.

Regionaal beleid.

De puzzel van het landbouwbeleid zal worden gevolgd door soortgelijke strubbelingen rond het regionaal en sociaal beleid van de EU. Per definitie gaan daarbij de fondsen nu meestal naar de armere delen van de EU. Maar de kandidaat-landen zijn nóg armer, zodat de volledige toepassing van die regionale politiek aanzienlijke bijkomende budgettaire transfers naar Centraal- en Oost-Europa zou vergen.

Uitvoerbaarheid.

Het draait daarbij niet alleen om rechtvaardigheid en ethiek. Die emotionele banieren zullen ongetwijfeld tijdens de onderhandelingen over en weer worden gezwaaid door de kandidaat-landen. Maar het is weinig waarschijnlijk dat dát precies de doorslaggevende overwegingen zullen zijn.

De belangrijkste doorslaggevende overweging zal de operationele uitvoerbaarheid van het onderhandelingsproces zijn, namelijk een politiek aanvaardbaar evenwicht vinden tussen de winnaars en de verliezers over de hele, uitgebreide Unie heen. Vergeet niet dat het volstaat dat de kiezers in één lidstaat “neen” zeggen om het hele proces te doen mislukken.

De tweede overweging betreft de toekomstige opbouw van de uitgebreide EU. De toegang tot het GLB uitstellen, kan een gedeeltelijke oplossing lijken voor het probleem, maar het vormt ook een gedeeltelijke stap naar een Unie met twee snelheden.

Gegeven de enorme verschillen in economische en andere ontwikkeling tussen de EU en de kandidaat-landen, kan worden betwist of het wel mogelijk zal zijn een unitaire of op één snelheid draaiende Unie te scheppen met meer dan 27 landen. Als dat niet het geval is, hoe zal de architectuur van die uitgebreide Unie er dan uitzien? Jammer genoeg is dat een vraag waar de lidstaten nog niet over hebben nagedacht en blijkbaar ook niet over willen nadenken.

ian davidson