Administratieve lasten en complexe regels schaden niet enkel ondernemingen, ze hinderen ook belangrijke infrastructuurinvesteringen. Met name het vergunningenbeleid in ons land bemoeilijkt de zaken.
Twee jaar terug koos Umicore ervoor zijn nieuwe batterijenfabriek in Polen te bouwen. “Als je achttien maanden moet wachten op een bouw- en exploitatievergunning, komt een land niet in aanmerking”, zei CEO Mark Grynberg. Publieke projecten ondergaan dezelfde lijdensweg, denk maar aan het Oosterweeldossier, dat meer dan tien jaar duurde, of de Noord-Zuidverbinding in Limburg, die al meer dan twintig jaar in een mallemolen zit.
“Het begint met een voortraject waarin vooronderzoeken nodig kunnen zijn, zoals een geur- of geluidstudie, een archeologisch onderzoek of een milieu-effectenrapportage”, legt Piet Vanden Abeele van Unizo uit. “Pas na dat voortraject kan een vergunning aangevraagd worden.”
“Na de aanvraag begint een openbaar onderzoek. Dan kan iedereen bezwaren indienen”, vervolgt Steven Betz, vergunningenexpert bij de Vlaamse werkgeversorganisatieVoka. “Pas daarna neemt de bevoegde overheid, bijvoorbeeld de gemeente, een beslissing in eerste aanleg. Als een van de partijen het daar niet mee eens is, kan ze bij een hogere overheid in beroep gaan.”
Voor grote projecten duren het voortraject en de vergunningsprocedure al gauw twee tot vijf jaar. Na de beslissing in beroep is nog een natraject mogelijk. “Burgers, actiegroepen of ngo’s kunnen na die beroepsprocedure de vergunning ook nog aanvechten voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen”, leggen Betz en Vanden Abeele uit. “Dan kan het ook nog anderhalf tot twee jaar duren voor er een uitspraak is.”
Beproeving op de sporen
Het Gewestelijk Expressnet, kortweg GEN, is een voorbeeld van een omvangrijk project dat uitmondde in de ene procedureslag na de andere. Het GEN wil de spoorcapaciteit in een straal van 30 kilometer rond Brussel verdubbelen. Het project loopt al van 1996. Op drie van de vijf spoorassen zijn de werken voltooid. Voor lijn 124 van Brussel richting Nijvel, is het nog wachten op een vergunning. Het gaat om een extra spoorlijn van 25 kilometer. “Lijn 124 loopt over de drie gewesten”, verklaart Thomas Baeken, woordvoerder bij Infrabel, dat verantwoordelijk is voor het GEN.
De NMBS startte met de planning en aanvraag van L124 in 2002. In Vlaanderen duurde het voortraject tot 2007. Toen kon de spoorwegbeheerder de eerste bouwaanvraag indienen. Eind 2008 was de bouwvergunning er. Vrijwel onmiddellijk vroeg de gemeente Linkebeek bij de Raad van State de vernietiging ervan, wat in 2010 gebeurde. Enkele maanden later was er een nieuwe vergunning. Enkele gemeentes en burgers vochten die weer aan voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen. In 2014 vernietigde die de vergunning.
In Brussel gebeurde hetzelfde. Het duurde tot 2007 voor de NMBS een bouwvergunning kon aanvragen. Toen ze die in 2008 kreeg, vochten burgercomités ze aan voor de Raad van State, die ze in 2010 vernietigde. In 2011 was er een nieuwe vergunning, die weer aangevochten en een jaar later weer vernietigd werd. Tussen 2013 en 2014 gebeurde dat nog een keer.
In Wallonië ging het relatief ‘snel’. Daar was er in 2007 al een vergunning. Sinds 2014 lopen alle aanvragen voor lijn 124 rond ruimtelijke uitvoering en omgevingsvergunning nog. Infrabel hoopt in de eerste helft van 2021 alles rond te hebben.
Maatschappelijk belang
Twee veel gehoorde verzuchtingen zijn het onevenwicht tussen het maatschappelijke en het lokale of individuele belang, en de oneindige mogelijkheden tot beroep of betwisting van vergunningen (Zie ook De burger kan weer bijten). “Voor sommige projecten moet er een betere afweging komen tussen het algemene en het lokale belang”, stelt Philippe Lambrecht, hoogleraar rechten aan de UCL en secretaris-generaal van het Verbond van Belgische Ondernemingen.
De onzekerheid voor vergunningsaanvragers is groot. “Onwettigheden in het voortraject kunnen in een latere fase worden ingeroepen om een vergunning aan te vechten”, legt David D’Hooghe uit, hoogleraar recht aan de KU Leuven. “Twee jaar terug kwam er een voorstel: wie tijdens het openbaar onderzoek voorafgaand aan een vergunningsbeslissing geen bewaar had aangetekend, zou later ook geen beroep of betwisting meer mogen indienen”, voegt Steven Betz van Voka toe. “Het Grondwettelijk Hof vernietigde het voorstel omdat het indruist tegen de rechten van de burgers om zich eender wanneer tot een rechtbank te wenden.”
Daarom is het bij grote infrastructuurprojecten cruciaal alle belanghebbenden mee te krijgen, aldus David D’Hooghe. “Als omwonenden en andere stakeholders niet op de hoogte zijn, krijgen ze de indruk dat een project tegen hun belangen ingaat”, zegt Lambrecht. “Het is belangrijk ook sterk in te zetten op het maatschappelijk draagvlak.”
Ondanks de omslachtigheid en lange doorlooptijden is er de jongste jaren beterschap. “Vroeger moest je een milieu- en een bouwvergunning aanvragen. Die twee zijn sinds 2014 geïntegreerd tot de omgevingsvergunning”, legt Piet Vanden Abeele van Unizo uit. “Dat is de grootste verandering van de jongste twintig jaar”, treedt Steven Betz hem bij. “Die twee zijn niet zomaar samengevoegd, de procedure is ook hertekend en gedigitaliseerd.” Daarnaast doet de Raad voor Vergunningsbetwistingen steeds sneller uitspraken.
De burger kan weer bijten
Burgers kunnen weer werken laten stilleggen als hun gemeentebestuur dat niet doet. De Vlaamse regering had hun die mogelijkheid eind 2017 ontnomen, maar het Grondwettelijk Hof oordeelt dat dat in strijd was met de grondwet. Het gaat om het zogenoemde substitutierecht, waarmee burgers in de plaats van hun gemeentebestuur een vordering kunnen instellen als dat niet optrad tegen projecten die schade berokkennen aan het leefmilieu.
Het substitutierecht staat in artikel 194 van het Gemeentedecreet. De regeling dateert van 1836 en moest voorkomen dat een gemeentebestuur notabelen met een machtspositie zou laten wegkomen met een overtreding. De procedure werd zelden gebruikt, tot in 1993 de milieustakingsvordering werd ingevoerd. Zo kunnen gemeenten via een snelle procedure bij de kortgedingrechter een einde maken aan inbreuken op de milieureglementering en de ruimtelijke ordening. Verzuimde de gemeente dat te doen, dan konden burgers dankzij het substitutierecht het heft in eigen handen nemen.
“Het bleek het ei van Columbus voor milieuverzet”, aldus Gregory Verhelst, advocaat bij CMS DeBacker. “Vroeger moest een tegenstander van een project altijd bewijzen dat het zijn persoonlijk belang schond. Nu moest de rechter enkel onderzoeken of sprake was van een inbreuk op de regelgeving en of er gevolgen waren voor het leefmilieu. Was dat het geval, dan kon de rechter in een snelle procedure de werken stopzetten. Voor nogal wat gemeentebesturen werd de milieustakingsvordering een gesel.”
Het substitutierecht was een “zeer efficiënt juridisch wapen”, zegt Verhelst. “Het werd ook ingezet om vergunningen te laten vernietigen die de gemeente had afgeleverd. Een spraakmakend voorbeeld was dat van de Sinksenfoor, die in 2013 niet op de gedempte Zuiderdokken in Antwerpen mocht staan omdat ze geluidsoverlast veroorzaakte voor omwonenden.
Eind 2017 schafte het Vlaams Parlement de substitutieregeling bij de gemeentes en de provincies af. Het argument luidde dat er voldoende verzetsmogelijkheden waren tegen schendingen van het leefmilieu. Die regeling heeft het Hof nu vernietigd op basis van artikel 23 van de grondwet. Dat dwingt de overheden in hun regelgeving een aantal rechten te respecteren, waaronder het recht op ‘de bescherming van een gezond leefmilieu’.
Voor de burgers is dit arrest een goede zaak, redeneert Verhelst. “De burger blijft de waakhond van de lokale besturen. Dat neemt niet weg dat ik mijn twijfels heb bij de manier waarop het Grondwettelijk Hof artikel 23 van de grondwet hier toepast. Er wordt nogal gemakkelijk aangenomen dat de afschaffing van de substitieregeling op aanzienlijke wijze afbreuk zou doen aan het leefmilieu. De vrijheid voor het Vlaamse Parlement om een eigen en democratisch gedragen leefmilieubeleid uit te stippelen, dreigt daardoor wel erg nauw te worden.”
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier