Vleugellam, zoals in Vietnam

Midden vorig jaar brak in Oost-Azië een recessie uit. Vandaag staat meer dan de helft van de wereldeconomie in brand en zakken de beursindexen steeds dieper in het rood. “Net zoals in Vietnam hebben we te laat ingezien hoe ernstig de problemen waren,” zegt Robert McNamara, minister van Defensie tijdens de Vietnam-oorlog. Groeit de financiële crisis werkelijk uit tot een economisch Vietnam? En op welke punten hebben de VS en het IMF de situatie verkeerd ingeschat? Een overzicht.

Totaal onverwacht riep de Amerikaanse president Bill Clinton vorige maand zijn topadviseurs bij elkaar in het Oval Office. Op de agenda stond – merkwaardig genoeg – niét de Lewinsky-affaire, wel de uitdijende financiële crisis.

Clintons ongerustheid over de doeltreffendheid van de Amerikaanse respons op de economische malaise in de wereld had zich de weken daarvoor geleidelijk opgestapeld. Vanuit zijn vakantieverblijf op het eiland Martha’s Vineyard had hij bijna elke dag getelefoneerd met zijn minister van Financiën Robert Rubin. En tijdens een reis naar Moskou jende hij zijn topadviseurs voortdurend om nieuwe ideeën.

Het ongeduld van Clinton is begrijpelijk. Niet lang geleden werden Rubin en vice-minister van Financiën Lawrence Summers nog vergeleken met Douglas MacArthur, de generaal die Japan na de Tweede Wereldoorlog een nieuwe vorm gaf. De voorbije weken echter kwam een heel andere analogie voor de geest: de financiële vuurstorm zou wel eens kunnen uitdraaien op een nieuw soort Vietnam. Zelfs gewezen minister van Defensie Robert McNamara, een van de architecten van het Amerikaanse Vietnam-avontuur, moet bij deze economische crisis denken aan de Vietnam-oorlog (1959-1975): “De parallel bestaat erin dat je diep moet graven, de problemen moet verstaan en er vroeg bij moet zijn. We hebben te laat ingezien hoe ernstig de politieke en economische problemen in Japan, Indonesië en Rusland waren.”

Thailand: geen financiële steun

De eerste tekenen van een crisis kwamen er in juli 1997, toen Thailand zonder buitenlandse deviezen kwam te zitten. Het land zag zich verplicht zijn munt, de baht, te devalueren en klopte vervolgens voor hulp aan in Washington.

Thailands lot was in vele opzichten vergelijkbaar met dat van Mexico in 1994, alleen was de situatie nu iets minder erg. Midden 1997 leek de manier waarop Mexico reageerde op het medicijn dat het kreeg toegediend, voor Rubin en Summers op een grote overwinning. Ze schreven dus een soortgelijke remedie voor: Thailand zou 17,2 miljard dollar krijgen via een door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) geleid leningenpakket. In ruil moest het zieltogende land hogere interestvoeten invoeren, zijn uitgaven beperken, insolvente banken sluiten en de munt laten afbrokkelen om de export te verhogen en de invoer te beperken.

“Het had gewerkt in Mexico. Hoe konden ze anders dan de Mexicaanse reddingsoperatie overdoen?” zegt econoom Paul Krugman van het Massachusetts Institute of Technology ( MIT). Maar dit bleek een vergissing. Het grote verschil tussen Mexico en Thailand is dat het eerste land een grens deelt met de grootste en gezondste economie ter wereld, namelijk de Amerikaanse. De grootste economie in de buurt van Thailand, Japan, werd evenwel steeds zwakker naarmate de crisis vorderde. Een ander verschil met de Mexicaanse periode is dat het Amerikaanse ministerie van Financiën deze keer wel het IMF aanzette om aan Thailand een lening toe te staan, maar zelf geen bijkomende Amerikaanse fondsen toestond. Begin 1995 bood de VS aan Mexico nog 20 miljard dollar aan. Het gevolg was dat Thailand zich nu in de steek gelaten voelde.

Japan: liever geen initiatieven

Japan maakte van deze situatie gebruik om zelf het initiatief te nemen. Op de jaarvergaderingen van het IMF en de Wereldbank precies een jaar geleden stelde het land een Aziatisch Monetair Fonds voor waarin de Aziatische landen – de VS werd ostentatief genegeerd – alles samen 100 miljard dollar zouden pompen om het hoofd te bieden aan de crisissen in de regio.

Het ging om een enorm bedrag, maar Rubin en Summers vreesden dat het fonds grote leningen zou toestaan onder minder strenge voorwaarden dan het IMF en tegelijk de Amerikaanse suprematie zou aantasten. Tijdens een internationale vergadering van topambtenaren van Financiën eind november 1997 in Manila verwierp Summers openlijk het “Azië-centrisch plan van Japan”. Hij verklaarde achteraf: “Het leiderschap van de VS is van cruciaal belang om een verglijding te vermijden naar het soort regionalisme en protectionisme dat we in het interbellum meemaakten.”

Japan herhaalde tijdens de G7-vergadering afgelopen weekend zijn plannen voor een Aziatisch Monetair Fonds. De Treasury en het IMF vinden het nog altijd een slecht idee. Maar omdat de fondsen van het IMF uitgeput raken en het Amerikaanse Congres tot dusver weigert nieuw geld te pompen in de instelling, wordt de scherpe Amerikaanse reactie in vele kringen betwist.

Indonesië: het mes in de subsidies

Ook het IMF heeft in de aanvangsperiode de ernst van de crisis onderschat. Het voorspelde ten onrechte slechts een beperkte recessie in Azië en vroeg de overheden de uitgaven in te krimpen als compensatie voor de kosten van de herstructurering van de banken. Achteraf bekeken niet zo’n verstandige beslissing: op die manier werd immers geld onttrokken aan economieën die nood hadden aan méér overheidsuitgaven, niet minder. Het was net alsof men diesel overhevelde uit een vrachtwagen die al bijna met een lege tank reed.

De menselijke kostprijs

was het hoogst in Indonesië, waar het IMF erop stond dat de subsidies voor brandstof en spijsolie zouden worden ingekrompen. De redenering was dat de subsidies die nodig waren om te verhinderen dat de prijzen zouden stijgen, snel aanzwollen naarmate de val van de roepia de kosten voor import naar omhoog joeg en hyperinflatie dreigde. De prijzen voor brandstof stegen met 71%, bustickets met 67% en kerosine en spijsolie met 25%. Dat leidde tot rellen die aan honderden mensen het leven kostten en uiteindelijk leidden tot het ontslag van Soeharto.

Sommige Amerikaanse ambtenaren worden achtervolgd door het dodental en in besloten kring vragen ze zich af of dat geweld niet had kunnen worden vermeden wanneer de verlaging van de subsidies op een andere manier was aangepakt.

De interestvoetkuur: meer kwaad dan goed

Het Amerikaanse ministerie van Financiën en het IMF waren ook niet terughoudendheid om – naast de traditionele devaluaties – hoge interestvoeten aan te bevelen, zelfs voor landen die er al zeer slecht voor stonden als Thailand, Indonesië en Korea. Krap geld is het klassieke voorschrift voor landen die een zwakke munt moeten ondersteunen omdat hogere interesten over het algemeen binnen- en buitenlandse investeerders aantrekken. Volgens Joseph Stiglitz, hoofdeconoom van de Wereldbank, hebben de hoge interestvoeten in Azië intussen meer schade aangericht onder de met hoge schulden beladen ondernemingen dan dat ze gunstig waren voor het opkrikken van de wisselkoersen.

Wellicht de meest flagrante zwakke plek in de aanvankelijke respons van de VS en het IMF was de terughoudendheid om de Aziatische banken en ondernemingen te helpen onder hun schulden uit te komen die ze toch nooit konden afbetalen. “Ontleners moeten onderhandelen met hun geldschieters,” zeiden de VS en het IMF. Daarin kwam net voor Kerstmis 1997 grondig verandering. Begin december brachten het IMF en de VS 58 miljard dollar samen in een reddingspakket voor Zuid-Korea. Maar dat kende geen succes: tot hun grote verwondering werd een groot deel van het geld dat ze binnenbrachten onmiddellijk gebruikt om de schulden van de Koreaanse banken bij buitenlandse financiële instellingen af te betalen.

Korea: laattijdige schuldherschikking

Terwijl de toestand in Korea steeds slechter werd, wisselden Rubin en Alan Greenspan, voorzitter van de Amerikaanse centrale bank, tijdens een uitgebreid diner ideeën uit met topfunctionarissen. Volgens heel wat deelnemers zou Rubin toen verklaard hebben dat de Koreaanse crisis nooit zou worden opgelost als de Amerikaanse en andere buitenlandse banken geen uitstel verleenden op de terugbetaling van aflopende leningen.

Het Amerikaanse ministerie van Financiën, de Amerikaanse centrale bank en het IMF spanden samen om druk uit te oefenen op de internationale banken en ontboden topbankiers om uitdrukking te geven aan de hoogdringendheid van het probleem. Aanvankelijk gingen de banken akkoord om de leningen van de Koreaanse banken tijdelijk te verlengen, maar nadien legden ze zich na moeizame onderhandelingen neer bij nieuwe leningvoorwaarden. Wanbetaling werd op die manier vermeden.

Rubin beschouwt dat pact als een model voor de toekomst: een soort van geordende en vrijwillige internationale bankroetreorganisatie waarbij de privé-geldschieters een prijs betalen omdat ze hun geld geriskeerd hebben, maar waarbij de schuldenaars uiteindelijk toch nog het grootste deel van wat ze ontleend hebben, moeten terugbetalen.

Vraag is waarom het zolang

duurde om iets te doen dat, achteraf bekeken, voor de hand lag. “Er was een risico aan verbonden,” zegt Rubin. “Wanneer de wereld dit zou beschouwen als een gedwongen herstructurering – wat het niet was – dan zouden de banken het kunnen aanvoelen als ‘Ze kunnen ons ook elders onder druk zetten. Laten we ons daar ook maar terugtrekken'” En daarnaast waren er ook tactische overwegingen. De Koreaanse internationale reserves waren geslonken tot 5 miljard dollar en er werd 1 miljard dollar per dag opgebruikt, herinnert hij zich. “Tenzij je recht in de loop van een geweer keek, denk ik dat het moeilijk zou zijn geweest om de mensen ertoe te brengen zich voldoende ernstig en met de nodige spoed te concentreren op de noodzaak om een of andere vrijwillige regeling uit te werken.”

Indonsië: getalm rond Soeharto

De Amerikanen waren alles bij elkaar goed voorzien van economisch talent. Maar ze hadden weinig vaklui die de ingewikkelde watertjes van de Indonesische, Japanse of Russische politiek konden doorzwemmen.

In Indonesië moest Soeharto bijvoorbeeld worden aangepord om economische hervormingen door te voeren of te zorgen voor een vervanger die de VS meer aanstond. De Treasury en het IMF beschouwden Soeharto als een hinderpaal voor het herstel van het vertrouwen dat de financiële markten het land toedroegen. De ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie zagen evenwel geen duidelijke opvolger voor Soeharto en maakten zich zorgen over de desintegratie en bloedvergieten in het vierde meest bevolkte land ter wereld, indien Soeharto aan de dijk werd gezet. Als de VS de zwakheden van Soeharto eerder had erkend, zo zegt Sandra Kristoff, een Azië-deskundige in de Amerikaanse Nationale Veiligheidsraad, “zou er eerder een publiek debat gekomen zijn over het soort politieke maatregelen dat een economische hervorming moest begeleiden. Maar in de regering keek iedereen daar naast.”

Rusland: twee tegengestelde benaderingen

Terwijl een groot deel van Azië op apegapen lag, hoopte de Amerikaanse regering te kunnen voorkomen dat ook Rusland de dieperik in zou gaan. Maar op welke manier kon hulp worden geboden? Rubin en Summers probeerden tijdens de voorbije zomer twee tegengestelde benaderingen uit. Eerst steunden ze de idee om meer geld te pompen in Rusland; later gingen ze ermee akkoord dat Rusland werd afgesneden. Geen van beide tactieken lukte.

Eind mei 1998 verraste Clinton de IMF-onderhandelaars in Moskou met de verklaring dat hij zijn steun verleende aan een grotere lening dan degene waarover het IMF-team aan het onderhandelen was. Stanley Fischer, de tweede man van het IMF, schaarde zich aan zijn zijde, zeggende dat die miljarden dollars zouden kunnen verhinderen dat de Russische economie zou imploderen en dat de wereldwijde financiële crisis zou uitdijen naar Zuid-Amerika.

Het leningpakket van 22,6 miljard dollar – drie keer groter dan wat het IMF aanvankelijk had aangeboden – werd uiteindelijk een flop. De eerste aanbetaling van 4,8 miljard dollar verstevigde het vertrouwen in de roebel niet, en hielp alleen maar degenen die hun roebels wilden omwisselen naar dollars (zie ook kader: De blunders van het Dream Team).

In een reeks teleconferenties tussen officiële vertegenwoordigers van de VS, het IMF, Duitsland en andere landen, waarschuwde het IMF ervoor dat, wanneer men er niet in zou slagen Rusland financieel te steunen, een en ander zou kunnen leiden tot een ontwrichtende devaluatie, een betalingsstop op Ruslands buitenlandse schuld, of beide. Maar het IMF had sinds 1992 al 26 miljard dollar van zijn eigen centen in Rusland geïnvesteerd en Fischer vond het voor zijn instelling onverstandig om nog meer uit te geven. Bovendien waren de industrielanden – waaronder Duitsland – evenmin geneigd om meer geld te geven.

Het staken

van de Russische betalingen op 17 augustus 1998 stuurde een boodschap uit naar investeerders overal ter wereld dat de spelregels waren veranderd. Op het IMF kon niet langer worden gerekend voor financiële steunmaatregelen. Investeringen die zover weg lagen als Buenos Aires leken plots riskanter en de Latijns-Amerikaanse aandelenmarkten en munten doken naar beneden.

“Dit is een uitstekend moment,” verklaarde de voormalige Amerikaanse vice-president Walter Mondale, “om nederigheid aan de dag te leggen als het gaat om het vermogen van zelfs de Verenigde Staten om op een snelle en beslissende manier een invloed uit te oefenen op de gebeurtenissen.”

Copyright: The Wall Street Journal.