Terreur in een stalen doos

Sinds de aanslagen van 11 september 2001 woedt in de Verenigde Staten containerkoorts. De angst om via de kisten bommen en terroristen te importeren, zit er diep in. De Amerikanen willen nu een internationaal controlemechanisme doordrukken. Het leidt tot een wereldwijde botsing tussen veiligheid en handel.

De wereld is afhankelijk geworden van een enkel globaal netwerk. Niet het internet, maar de container. Terwijl virussen en hackers welig tieren op het ene netwerk, heet op het andere sinds 11 september 2001 het grootste gevaar niet meer drugssmokkel, maar terrorisme.

In oktober van vorig jaar deed een voorval in de Zuid-Italiaanse haven Gioia Tauro de grondvesten trillen waarop de wereldhandel tijdens de voorbije halve eeuw zo snel gegroeid is. In een container die op weg was naar Canada werd een Egyptenaar gevonden. De man, vermoedelijk een Al-Qaeda-terrorist, had plannen van luchthavens bij zich, een licentie van vliegtuigmecanicien en een aantal veiligheidspasjes.

De Egyptische verstekeling schokte het Amerikaanse veiligheidsestablishment. In studies werd de mogelijkheid beschreven dat containers zouden worden gebruikt om onderdelen van een atoombom de Verenigde Staten binnen te smokkelen. Sindsdien kent het hoofdkantoor van de Amerikaanse douane in Washington nog maar één prioriteit: de beveiliging van de import per container. Maar het zwaard snijdt aan twee kanten: de veralgemeende toepassing van het just-in-time-principe maakt dat heel wat bedrijven erg kwetsbaar zijn geworden voor vertragingen op leveringen. De 15 miljoen containers die momenteel ergens op deze planeet circuleren, zijn in waarde goed voor 90% van ‘s werelds handelszendingen. Sterkere controles dreigen een zware economische kostprijs mee te brengen.

Het inspireerde de nummer één van de Amerikaanse douanediensten, Robert Bonner, op 4 februari 2002 tot een memorabele speech. Daarin stelde hij het Container Security Initiative voor, dat mee moet helpen de veiligheid te verhogen. De grote gedachtelijn daarbij is dat Amerika zijn grenzen naar buiten moet verleggen en de containers moet controleren voordat ze in de vreemde havens op schepen worden geladen. Dat zou gebeuren in samenwerking met de buitenlandse autoriteiten en in aanwezigheid van Amerikaanse inspecteurs, die de plaatselijke ambtenaren moeten bijstaan.

Daarbij zou een heel arsenaal van veiligheidsmaatregelen ingezet worden, gaande van containerscanners tot minisatellietzendertjes binnen in de containers, die aangeven of een container al dan niet geopend werd tijdens de transit. Om dat allemaal beheersbaar te houden, stelde Bonner voor met tien havens te starten, die samen goed zijn voor zowat de helft van de Amerikaanse invoer. Daarop prijkten naast Hongkong en Sjanghai ook Rotterdam, Genua en Bremerhaven. Eén senator, Ernest Hollings, diende prompt een wetsvoorstel in – dat inmiddels al zwaar is geamendeerd – om de handel met de VS tot die havens te beperken.

Die eerste plannen lokten een storm van protest uit. Vooral in havens die niet op de lijst stonden, zoals Antwerpen. Maar ook bij nationale en internationale organisaties, die vreesden voor de beknotting van de soevereiniteit en voor concurrentieverstoringen.

Antwerpen pas op de tweede rij

Sindsdien staan de Amerikaanse ambassades en consulaten op scherp om de precieze plannen te verduidelijken. ” Gateways creëren, is niet wettelijk,” zegt adviseur Economische Zaken Eric D. Benjaminson van de Amerikaanse ambassade in Brussel. “Wat wij willen is, met de steun van andere landen en de International Maritime Organisation (IMO), een gedragscode opbouwen.” Havens die aan die normen beantwoorden, zullen hun containers sneller ingeklaard zien in de VS. Voor de anderen blijven de huidige procedures overeind.

De tien havens heten nu pilootprojecten te zijn. Die zullen één maand eerder beginnen dan een tweede kring van tien havens, waaronder Antwerpen, Le Havre, Hamburg, La Spezia, Felixstowe en Algeciras. Dat ook dit project, weliswaar in beperktere mate, de containerstromen en dus ook de concurrentie zal beïnvloeden, wil Benjaminson niet gezegd hebben. Volgens hem dekken deze twintig havens nu al het grootste deel van de Amerikaanse invoer af. “De enige directe impact op de economie zal zijn, dat wanneer een haven instemt met de pre-inspectieprocedures, dat vermoedelijk ook de handel zal vergemakkelijken met andere landen wanneer die dezelfde veiligheidsnormen zouden hanteren.”

Net zo goed zal niemand het nog in zijn hoofd halen om een rechtstreekse containerdienst vanop Zeebrugge of Vlissingen richting VS op te zetten. Daarom overwegen de Verenigde Staten voorstellen om de bijkomende beveiliging te financieren, en dat zou de kleinere havens in staat stellen om zich naar de nodige normen te schikken. Al blijft het voor veel waarnemers onduidelijk of deze voorstellen ook in praktijk zullen worden omgezet.

Dat er grote belangen op het spel staan, is duidelijk. De trafiek van en naar de Verenigde Staten is in Antwerpen goed voor 16,5 miljoen ton goederen, 12,7% van het totaal. De containertrafiek is goed voor 10,7 miljoen ton. Elk jaar gaan 250.000 TEU ( twenty foot equivalent units, nog altijd de norm binnen de sector, al zijn steeds meer containers 40 voet of 13 meter lang) rechtstreeks naar de VS, goed voor 3 miljoen ton. Daarnaast gaat zowat 40% van de 7,7 miljoen ton die in containers naar Canada worden verscheept, over land verder naar de VS. In Noordwest-Europa heeft Rotterdam het grootste marktaandeel voor de rechtstreekse containerhandel met de VS (34%), terwijl Bremen en Antwerpen elk zowat 24% hebben.

Containers zullen nooit op dezelfde manier kunnen worden gecontroleerd als passagiers op een luchthaven. Op dit ogenblik wordt amper 2% van de containers gecontroleerd door inspecteurs. De mogelijke schade die door strikte controles aangericht kan worden, werd goed duidelijk toen na de gebeurtenissen van 11 september 2001 de Amerikaans-Canadese grens twee dagen werd gesloten. Dat veroorzaakte bijna een chaos in de autofabrieken van Detroit, die sterk afhankelijk zijn van de aanvoer van onderdelen vanuit Canada. De eenvoudige stalen dozen zijn een van de belangrijkste oorzaken dat de verhouding van de handelsvoorraden tot het BBP in de VS sinds 1980 is gedaald van 25 naar 15%.

De stalen dozen werden het slachtoffer van hun eigen succes. Ze bieden aan misdadigers dezelfde voordelen als aan scheepsbevrachters en transporteurs: veiligheid en efficiëntie. In plaats van kleinschalige plunderingen van ladingen kiezen dieven er nu voor om hele containers te stelen. De gemiddelde waarde van een ladingdiefstal vervijfvoudigde tussen de jaren zeventig en negentig tot 500.000 dollar.

Tot voor enkele maanden was het animo om nieuwe veiligheidsmaatregelen in te voeren vrij beperkt, en werd bijna overal ter wereld slechts mondjesmaat in moderne douaneapparatuur geïnvesteerd. Zo sleepte de aankoop (4 miljoen euro) van de mobiele containerscanner die vorige week maandag in Antwerpen werd gepresenteerd, maar liefst vijf jaar aan. Maar nu is er haast bij. Minister van Financiën Didier Reynders (PRL) kondigde alvast de aankoop aan van een tweede vaste scannerinstallatie voor de Linkeroeverhaven, en één voor de cargoafdeling van Zaventem. Voorts wordt 65 miiljoen euro uitgetrokken om Financiën verder te informatiseren.

Nieuwe regels tegen 2004

De Amerikaanse regering begint nu pas te beseffen hoe uitgebreid en ingewikkeld het containertransport is. Volgens het transportadviesbureau H.P.Drewry kwam het totale aantal containerbewegingen vorig jaar uit op 244 miljoen TEU.

Het feit dat containers intermodaal zijn (met andere woorden, dat ze over zee of over land kunnen reizen, over de weg of met het spoor) houdt in dat het systeem moeilijk te controleren valt wanneer het de grenzen van jurisdicties overschrijdt. Wanneer een container zich aan boord van een schip op zee bevindt, dan valt hij onder de voogdij van de International Maritime Organisation. Op het land – in een haven, op de weg of op het spoor – komt hij terecht in de handen van nationale overheden, die dan nog een aparte wetgeving hebben voor de verschillende transportwijzen. Zo is de wetgeving in Nederland strenger voor goederen die naar Australië en Nieuw-Zeeland moeten dan in Vlaanderen, maar is Antwerpen dan weer strenger op het vlak van chemicaliën dan Rotterdam.

Vermoedelijk nog dit jaar zal IMO internationale regels opstellen voor de identificatie van schepen en hun bemanning. Die regels kunnen operationeel worden vanaf 2004. Maar de IMO kan havens niet dwingen om nieuwe veiligheidsregels in te voeren. In vroegere tijden losten koloniale machten dat probleem op door havens die ze wilden controleren gewoon in te nemen (zoals Gibraltar en Singapore). Vandaag is dat tot spijt van wie het benijdt geen haalbare oplossing meer. Er is internationale samenwerking nodig om de havens te beveiligen. Zo is Nederland bij voorbaat niet gewonnen voor Amerikaanse douaniers in hun mainport Rotterdam omdat dit een aantasting betekent van de nationale soevereiniteit.

De Amerikaanse douane wil als eerste stap de informatie van verschillende instanties (douanedocumenten, export- en kredietbrieven enzovoort) elektronisch bundelen. Op basis daarvan kunnen de inspectiediensten dan aan risicomanagement gaan doen. Risicovolle containers kunnen dan in de havens of zelfs op de fabriek van herkomst worden gecontroleerd, waarna met smart cards en computerchips het traject verder kan worden gevolgd. Woordvoerder Joe MacManus van de Amerikaanse ambassade: “Amerika wil niet de politieman van de wereld zijn. Daarom werken we net samen met de IMO en andere internationale organisaties. De landen moeten zélf de beveiliging doen. Wij willen alleen leren, en inventariseren hoe er wordt gewerkt. Vergelijk het met paspoorten. Die worden ook steeds meer gestandaardiseerd, wat de veiligheid verhoogt zonder dat het tot buitenissige kosten leidt. In de vrachtsector zijn er nu nog heel wat systemen die niet met elkaar compatibel zijn.” Benjaminson vult aan: “Wij hebben bijvoorbeeld C-TPAT gelanceerd, het Customs-Trade Partnership Against Terrorism. Bedrijven die aan een aantal veiligheidsprocedures voldoen, worden minder gecontroleerd, wat de tijd om de grenzen te overschrijden reduceert.”

Niet noodzakelijk duurder

De Amerikaanse douane heeft intussen zelf al moeten vaststellen dat in sommige havens de veiligheidsnormen zelfs hoger liggen dan in de VS zelf. Zo kan in Rotterdam en Antwerpen (dat het Europese distributiepunt is voor onder andere tabak en sigaretten), geen exportcontainer op de terminal komen zonder dat hij groen licht heeft gekregen van de douane. In het land van Uncle Sam wordt hem alleen de toegang ontzegd indien de douane dat expliciet heeft gevraagd.

Maar de havens vormen slechts één deel van de hele logistieke ketting waarop de Amerikanen vat willen krijgen. Eigenlijk mikken ze op een systeem dat een container van begin tot einde volgt: van bij het verlaten van de fabriek tot bij de bestemmeling. Dat hoeft niet per se tot meerkosten te leiden. Op het Antwerpse Havenbedrijf stipt woordvoerster Ann Wittemans aan dat de kosten voor inspecties zullen dalen. “Een manuele uitlading door de douane kostte vroeger 15.000 frank. Een container door de scanner sturen zal ook geld kosten, maar wellicht toch minder.”

Sommige experts in de logistiek, zoals Bob Delaney van de logistiekonderneming Cass Information uit Missouri, voeren aan dat de Amerikaanse industrie bij machte is om de onvermijdelijke stijging van de opslag- en logistieke kosten op te vangen. Een stijging van de inventaris met 5% zou de Amerikaanse ondernemingen 20 miljard dollar extra kosten, maar dat bedrag moet gezien worden binnen de context van de 1000 miljard dollar dat het Amerikaanse bedrijfsleven jaarlijks aan logistiek uitgeeft. “Just-in-time zal buigen, maar niet breken,” voorspelt een zelfverzekerde Delaney. Maar ook dan blijft het een kwestie van de dreiging te beperken, veeleer dan ze volledig weg te werken. Want de handel moet voortgaan.

Dat toont meteen het grootste verschil tussen het internet en het containernetwerk. Het internet mag dan voor veel mensen meer zichtbaar zijn in het dagelijkse leven dan de metalen dozen, maar wanneer het internet wordt verstoord, telefoneren ze met elkaar, sturen ze faxen of brieven. Informatie kan andere routes opzoeken, fysieke goederen niet. Meer nog dan het internet vormen de 15 miljoen rondreizende containers het netwerk waar de wereld bijna letterlijk niet zonder kan.

Copyright: The Economist

Bewerking: Luc Huysmans

lhuysmans@trends.be

Uit schrik voor terrorisme willen de Amerikanen in wereldhavens de containers controleren die naar de VS worden verscheept.

Antwerpen komt niet in aanmerking voor het pilootproject met tien havens.

Sommige critici menen dat het project de containerstromen en dus ook de concurrentie zal beïnvloeden.