Staatsschuld. Revolteert de belastingbetaler ?

Niet alleen de belegger bepaalt welk volume aan overheidsschuld als houdbaar kan worden beschouwd. Ook de belastingbetaler, die kontinu méér moet afdragen dan hij van de staat terugkrijgt, heeft inspraak. VUB-ekonomen Jef Vuchelen en Koen Rademaekers zochten en vonden inspiratie bij vergane gloriën.

“De waarde van de Franse frank zal op lange termijn niet worden bepaald door spekulatie of door de toestand van de handelsbalans… maar door het gedeelte van het inkomen dat de Franse belastingbetaler laat afnemen om de vorderingen van de Franse obligatiehouders te betalen. ” Dat schreef John Maynard Keynes in 1923 in zijn Tract on Monetary Reform over de toenmalige Franse budgettaire problemen.

Die argumentatie van Keynes klinkt ons vandaag wat vreemd in de oren. Hij stelt dat de bereidheid van de belastingbetaler om steeds zwaarder aangepakt te worden, de grens van een schuldopbouw bepaalt. Wij zijn er echter aan gewend geraakt om de grenzen van een schuldpositie te evalueren in termen van de bereidheid van beleggers om die schuld te blijven financieren. Jef Vuchelen en Koen Rademaekers van het Centrum voor Ekonometrie en Management Science van de VUB nemen die gedachtengang van Keynes overigens typerend voor de toenmalige generatie van ekonomen nu opnieuw op in hun jongste, nog niet gepubliceerde studie “De belastingbetaler en de afbouw van de overheidsschuld”.

NIEUWE NORM.

De konklusie van het studiewerk van Vuchelen en Rademaekers is er één om een beetje moedeloos van te worden. Jef Vuchelen : “In België zijn we de voorbije jaren de problematiek van de overheidsschuld steeds meer gaan bekijken vanuit de hoek van de financiële houdbaarheid. De centrale vraag daarbij luidt : hoe lang zal de belegger het papier, uitgegeven ter dekking van de overheidsschuld, blijven opnemen ? Wij stellen nu dat het hoge primaire saldo, vereist om die financiële houdbaarheid vast te houden, een ander probleem schept, namelijk dat van de politieke houdbaarheid. “

Het primaire saldo betreft het verschil tussen de ontvangsten van de overheid en de uitgaven exclusief rentelasten. Terwijl de grote politieke doelstelling de fameuze 3 %-norm van het Verdrag van Maastricht voor de lopende begroting is, liet ook Jean-Luc Dehaene zich de jongste maanden verschillende keren positief uit over de hantering van een nieuwe begrotingsnorm voor het begrotingsbeleid gebaseerd op dat primaire surplus. Uit bijgaande tabel blijkt dat, gegeven de rente- en groei-ontwikkeling, een aanzienlijk primair saldo de voorbije tien jaar niet heeft kunnen beletten dat de overheidsschuld met bijna 20 procentpunten van het BBP toenam. Bij het uitschrijven van deze tekst is het niet duidelijk of Dehaene in zijn nieuw regeerprogramma dat primaire saldo expliciet als beleidsnorm opneemt en, zo ja, hoe hoog de lat dan wel wordt gelegd.

BELASTINGBETALER PRIMEERT.

De nu vrijwel algemeen toegepaste benadering inzake de begrotings- en schuldsituatie betreft het koncept van de financiële houdbaarheid. Dat houdt in dat een budgettair beleid op lange termijn slechts kan worden volgehouden als het eruit volgend overheidstekort niet resulteert in een explosieve evolutie van de overheidsschuld. Het meest bekende koncept van de op deze wijze benaderde houdbaarheid is de rentesneeuwbal : zolang de rentevoet geldend voor de aangegane schuld lager ligt dan de groeivoet van het nationaal inkomen, rijzen er geen problemen.

Vuchelen en Rademaekers springen inzake het koncept houdbaarheid van de schuld vijftig jaar terug in de tijd, meer bepaald naar een publikatie uit 1944 van Evsey Domar, een Amerikaanse ekonoom van Russisch-Chinese origine. In december 1944 publiceerde Domar in de American Economic Review het artikel The Burden of the Debt and National Income. Jef Vuchelen : “Domar onderzocht hierin hoe de belastingdruk evolueert wanneer de overheid systematisch een vast percentage van het inkomen als tekort moet aanvaarden om de ekonomische aktiviteit op peil te houden. De hamvraag voor hem luidt : zullen de belastingen voldoende kunnen toenemen om de rentelasten te financieren ? Net zoals voor Keynes lag dus ook voor Domar de nadruk op de reaktie van de belastingbetaler en niet zozeer op die van de belegger. “

Die aandacht voor de belastingbetaler komt nadrukkelijk aan de orde in de Belgische situatie omdat volgens de louter financiële houdbaarheidsanalyse zelfs een schuldgraad van rond de 140 % van het BBP niet echt problemen hoeft op te leveren zolang men een aangepast budgettair beleid voert, gericht op een trendmatige daling van die schuldratio. Konkreet voor België betekent dit dat we, behoudens spectaculaire positieve ontwikkelingen inzake rente en ekonomische groei, naar jaarlijkse primaire surplussen in de orde van grootte van 6 % van het BBP zullen moeten gaan om een afbouw van de overheidsschuld te bekomen (bijvoorbeeld in de richting van de 60 % voorzien in het Verdrag van Maastricht). Helaas is hiermee de kous niet af.

MARGINALE BELEGGER.

Zal een beleid dat, na een decennium van primaire surplussen (zie tabel) nog jarenlang zal moeten streven naar nog grotere primaire surplussen, door de belastingbetaler worden aanvaard ? Het koncept politieke haalbaarheid slaat volgens Vuchelen en Rademaekers essentieel op die vraagstelling. Jef Vuchelen : “De term is zo gekozen omdat hij tegenover de financiële houdbaarheid staat. Politieke haalbaarheid valt te beschouwen als een bijkomende vereiste waaraan het beleid dient te voldoen. Wij willen hiermee uitdrukken dat een beleid niet alleen moet worden beoordeeld door degenen die dit beleid aan de marge financieren, namelijk de beleggers, maar ook door de belastingbetalers die het grootste deel van de uitgaven financieren. Aldus leggen we een direkte band tussen de belastingheffing en de uitgaven. “

Een primair surplus gerealizeerd door de overheid betekent nu niets anders dan dat de belastingbetalers méér belastingen afdragen dan dat ze overheidsdiensten ontvangen. Jef Vuchelen : “Zo’n situatie is niet noodzakelijk politiek onhoudbaar : het primaire saldo is maar één element in de afweging die de belastingbetalers maken tussen belastingen en overheidsdiensten. De kwaliteit van de diensten speelt uiteraard ook een belangrijke rol : hoe hoger de ervaren kwaliteit, hoe omvangrijker het primaire overschot mag zijn vooraleer de politieke houdbaarheid wordt geschonden. In normale omstandigheden mag men echter verwachten dat de kans op een politiek onhoudbare situatie toeneemt naarmate de omvang van het primaire surplus groeit, omdat dan zowel het aanbod als de kwaliteit van de overheidsdiensten zullen dalen. “

Het staat buiten kijf dat Vuchelen en Rademaekers een problematiek aan de orde stellen die de komende jaren alleen maar aan intensiteit zal winnen. Het is ook evident dat tussen financiële en politieke houdbaarheid een kruisbevruchting kan plaatsvinden. Als op een bepaald ogenblik de politieke houdbaarheid van het begrotingsbeleid in gevaar komt bijvoorbeeld door een sterk toenemende fiskale, parafiskale en sociale fraude dan zal ook de financiële houdbaarheid het vertrouwen van de belegger snel in het gedrang komen.

JOHAN VAN OVERTVELDT

JOHN KEYNES, EVSEY DOMAR EN JAMES BUCHANAN Niet alleen de belegger maar ook de belastingbetaler bepaalt de grens van een schuldopbouw.

JEF VUCHELEN (VUB) Legt direkte band tussen de belastingheffing en de uitgaven.