Tien miljard euro. Dat is de winst die een efficiëntere en slankere ambtenarij kan opleveren, zeggen sommige experts. Is na de mislukte Copernicusoperatie de tijd gekomen voor een nieuwe revolutie? De meeste ogen zijn gericht op de ministeries van Economie en Financiën.
De mythische BRT-serie De collega’s beleeft een zoveelste jeugd. Nadat de afleveringen de voorbije jaren verschillende keren op tv werd heruitgezonden, gaan de dvd’s van de serie van eind jaren zeventig als zoete broodjes over de toonbank. Half Vlaanderen herkent zich nog altijd in figuren als Philemon Persez of Jomme Dockx.
Maar ambtenaren krijgen met de regelmaat van een klok ook een sneer. De term ‘ambetantenaren’ komt wellicht snel in het neologismejaarboek van de dikke Van Dale terecht. De ergernis over de zoveelste politieke benoeming ebt niet weg. Rudy Aernoudt, zelf een Vlaams topambtenaar, schiet al maanden met scherp: de overheid kan beter werken en met minder personeel. Ook de vaste benoeming is niet langer een taboe. Aernoudt spreekt van 25.000 ambtenaren minder en is ervan overtuigd dat een efficiëntere overheid een besparing van 10 miljard euro kan opleveren.
In België woedt het debat volop, maar onze buurlanden zijn de discussiefase over de werking van de overheid allang voorbij. Zelfs de nieuwbakken Franse president Nicolas Sarkozy pakt la fonction publique aan, bij onze zuiderburen het heilige der heiligen. Volgend jaar worden in Frankrijk 22.700 ambtenaren niet vervangen. Aanvankelijk dacht men eerder aan 35.000, maar het is uiteindelijk een derde van het bestand dat met pensioen gaat en niet zal worden ingevuld. En in Nederland is er heel wat heisa rond de voorgenomen afslanking van het ambtenarenapparaat. Zo’n 15.000 ambtenarenjobs moeten er voor de bijl.
Is zo’n afslanking ook in België wenselijk? De cijfers zeggen van ja. In Europa werkt ongeveer 12 % van de bevolking in de administratie. In België is dat 18 %. Als we de overheid in ruime zin beschouwen, komen we aan 30 % in Vlaanderen en 40 % in Wallonië. Meer algemeen bedraagt de impact van de overheid op het Belgische bbp bijna 50 %.
Het VBO pleit al langer dan vandaag voor minder ambtenaren. Een afslanking kan volgens de werkgeversorganisatie op een relatief pijnloze manier gebeuren: de massa die weldra op pensioen gaat, moet gewoon niet worden vervangen. Uit cijfers van de Oeso blijkt dat het percentage vijftigplussers dat voor de overheid werkt in België bij de hoogste ligt. Twintig procent van de actieve bevolking is ouder dan vijftig, maar de vijftigplussers maken ruim 40 % van het personeelsbestand in de federale administratie uit (zie tabel: Oude Belgische ambtenaren).
Het onderwijs uitgezonderd bereiken 40.000 ambtenaren de komende tien jaar de kaap van 65 jaar. Hier wordt al langer dan vandaag gepleit voor een wervingsstop. Sommige partijen willen twee derde niet vervangen, andere houden het op de helft. Op federaal niveau liggen er vooral twee departementen in het vizier. Er is de federale overheidsdienst Economie die desnoods kan worden afgeschaft. Enkele diensten uit die administratie die nog een toekomst hebben, kunnen elders worden ondergebracht. Volgens experts zijn ook in de poot Financiën 2000 tot 3000 mensen overbodig. De optie ‘geen vervanging’ kan voor een pijnloze evolutie zorgen. Het gaat vooral om lager geschoolden die in de jaren zeventig bij de overheid werden tewerkgesteld om de toenemende werkloosheid op te vangen. Het principe dat de overheid een sociaal vangnet is, is niet langer verdedigbaar.
Onbetrouwbare statistieken
Is de afslanking van het ambtenarenapparaat dé oplossing voor een slecht werkende overheid? Neen, zeggen experts in koor. Alleen focussen op minder ambtenaren is niet zonder gevaar. Johan Albrecht, medewerker bij de denktank Itinera Institute, waarschuwt: “De hypothese dat de overheid met minder middelen gaat focussen op zijn kerntaken, klopt niet. Minder ambtenaren betekent niet dat de overheid zich gaat herorganiseren op de meest efficiënte manier. Een voorbeeld: in België en Nederland werken evenveel ambtenaren bij Financiën. Maar in België heb je een bevolking van 10,3 miljoen tegenover 16,3 in Nederland. Daar heb je veel meer fiscale dossiers, maar het systeem laat toe om die met minder mensen beter te coördineren. Het is dus de structuur van het Belgische financiële departement die niet goed werkt. Dat verander je niet door alleen ambtenaren buiten te gooien. Je moet ook nadenken over de manier waarop de fiscus moet werken.”
In de efficiëntiediscussie speelt Rudy Aer-noudt al een tijdje voor onheilsprofeet. Hij citeert regelmatig een studie van de Europese Centrale Bank (ECB) die aantoont dat de Belgische overheid een inputefficiëntie (wat men aan arbeid en kapitaal investeert om te kunnen presteren) van 66 % haalt. Sommige landen zoals Luxemburg halen 100 % en het Europese gemiddelde bedraagt 79 %. In vergelijking met de best presterende landen verspillen we dus 34 % van de middelen. Volgens Aernoudt kost die inefficiëntie 10 miljard euro.
Jean Hindriks, senior fellow bij Itinera, begrijpt dat Aernoudt met deze standpunten scoort. “Mensen zijn nu eenmaal zeer gevoelig als het over het gebruik van overheidsmiddelen gaat. Ze horen graag cijfers dat men hetzelfde kan doen met minder middelen. Maar de cijfers van de ECB-studie zijn volgens mij voorbarig.” Volgens Hindriks worden de begrippen productie en resultaat door elkaar gehaald. “Een eenvoudig voorbeeld: productie staat voor het aantal politieagenten op straat. Het resultaat zijn de criminaliteitscijfers. Is er een verband? Er bestaat verwarring tussen productie en resultaten.”
Ook de Vlaming Steven Van de Walle, professor overheidsmanagement in Birmingham (VK), plaatst vraagtekens bij de studie. “De cijfers meten de efficiëntie van de overheid niet. De indicatoren in de analyses hebben vooral betrekking op perceptie. Het idee van de efficiëntie is niet gebaseerd op een grondige analyse.” Verschillende indicatoren die de ECB gebruikt (graad van corruptie, vertrouwen in het gerechtssysteem, omvang van grijze economie…) zijn subjectief en hebben weinig met de prestaties van de overheid te maken, laat staan met de werking van de administratie op zich. Van de Walle heeft kritiek op de studie en waarschuwt ook voor het gebruik van andere analyses zoals die van de Wereldbank of die uit het IMD World Competitiveness Yearbook. “Rankings zijn te veel gebaseerd op de perceptie van bedrijfsleiders. De studie van de ECB heeft vooral de verdienste het debat op gang te brengen.”
Stimulans om te frauderen
Eind vorig jaar publiceerde het Leuvense Instituut voor de Overheid een studie over de plaats van België en Vlaanderen in internationale rangschikkingen (zie tabel: België scoort zwak). Ook daarin wordt de ECB-studie niet echt hoog aangeschreven. “Het onderzoek wordt gebruikt in een bepaald discours omdat België volgens de ECB slecht scoort,” legt Steven Van Roosbroek, een van de auteurs, uit. “Uit de studie moet bijvoorbeeld blijken dat de administratie in landen met een grote publieke sector minder effectief zou zijn. Maar dat komt door het opnemen van twijfelachtige indicatoren zoals de grootte van de schaduweconomie. Die wordt als maatstaf gebruikt voor de prestaties van de administratie. De redenering is dat een goed werkende administratie fraude opspoort en vervolgens reduceert. Dat lijkt een relatief objectieve indicator. Maar als je gaat kijken waarom die schaduweconomie in bepaalde landen groter is, wordt een groot deel verklaard door de hogere belastingen. Dat is een stimulans om te frauderen. In landen met een groot overheidsbeslag is de schaduweconomie logischerwijs groter, maar dat staat los van de efficiëntie van de administratie.”
Van Roosbroek slaat het onderzoek van de Wereldbank hoger aan. Die haalt haar gegevens uit uiteenlopende onderzoeken. De index van government effectiveness meet verschillende zaken: de kwaliteit van de publieke diensten, die van de ambtenarij, de onafhankelijkheid van politieke druk, de geloofwaardigheid van het beleid… Door het gebruik van verschillende onderzoeken wegen de meetfouten minder zwaar door. Maar het is ook minder duidelijk wat er nu eigenlijk gemeten wordt. Bovendien blijft het zo dat niemand het monopolie heeft op de definitie van goed bestuur.
Wat kunnen we uitbesteden?
Bob Van Hooland was jarenlang hoogleraar overheidsmanagement en schreef het boek Nieuw publiek management: van bestuurskunde tot Copernicus. Hij was ook ruim twintig jaar burgemeester van Sint-Martens-Latem. Van Hoo-land voelt zich onwennig bij de waterval aan negatieve resultaten. “Ik volg al bijna vijftig jaar de overheid. We moeten opletten met dat negatieve imago,” vindt hij. “Het zijn vaak incidenten als corruptie die de pers halen. Maar een boom die valt, maakt meer lawaai dan 10.000 boompjes die staan te groeien.” Van Hooland heeft zich altijd de vraag gesteld: welke doelstellingen bereikt de overheid met de middelen die erin gestoken worden? “Er moet duidelijkheid bestaan over de begrippen. Je zou eens aan tien mensen uit de administratie moeten vragen: wat is productiviteit? Als je het niet weet of als er te veel verschil van mening is, bestaat er een gevaar dat men er geen aandacht meer aan besteedt.”
Van Hooland geeft toe dat de werking van de overheid beter kan, maar in plaats van te kiezen voor grote analyses (zoals Copernicus) is het volgens hem beter om te focussen op een aantal deeldomeinen. Het principe is dat je qua efficiëntie (doet de overheid de dingen goed?) of effectiviteit (doet de overheid de goede dingen?) de zaken geval per geval moet bekijken. De tijd die nodig is om in België een bedrijf op te starten, is daar een goed voorbeeld van. Dat de tijd-spanne korter en de administratieve rompslomp lichter is geworden, is een goede zaak. Ook de werking van instellingen als RVA en VDAB kan makkelijk geanalyseerd worden.
Daarnaast moet het debat worden gevoerd over de kerntaken van de overheid. Verschillende studies tonen aan dat bepaalde zaken beter worden uitbesteed. Bewaking, schoonmaak, catering en ook consultancyopdrachten liggen het meest voor de hand. Die taken kunnen wellicht beter en goedkoper door externen worden uitgevoerd. Dat onze aankopen van goederen en diensten in Europees verband bijzonder laag liggen, geeft trouwens aan dat de Belgische overheden op dit ogenblik relatief weinig taken uitbesteden aan privépartners. Het percentage ligt in België amper boven 3 % van het bbp en op Europees niveau boven 6 %.
Van Hooland is voorstander van privatisering als het een van de middelen is om de overheid beter te laten functioneren. “Als de overheid kwaliteit levert voor een goede prijs, is dat goed. Moet ze dan taken uitbesteden? Soms is er in de administratie een bedroevende productiviteit, waarbij mensen niet meer weten waarmee ze bezig zijn. Als je privatiseert, is dat een symptoom van gebrekkig management. Bij uitbesteding gaat er ook expertise verloren.”
Verlies van expertise
Een bekend voorbeeld is de outsourcing van ICT-opdrachten door de Vlaamse overheid, herinnert Annie Hondeghem van het Instituut voor de Overheid zich. “Daar was veel kritiek op, omdat je op termijn volledig afhankelijk wordt van de privébedrijven. Je verliest ook expertise om die bedrijven te sturen. Een ander probleem zijn de transactiekosten die dat meebrengt. Bij outsourcing moet je een aantal procedures respecteren. De wet op de overheidscontracten is niet min. Dat soort kosten moet je incalculeren. Gezien de vaste benoeming betekent een uitbesteding overigens niet direct minder personeel.”
Vandaar dat privatisering volgens Van Hooland niet zaligmakend is, zoals de publiek-private samenwerking. Hij geeft het voorbeeld van de Gentse dienst voor huisvuilophaling. Dat was een dienst met goede mensen, maar met een zeer lage productiviteit. Door de oprichting van de intercommunale Ivago werden de productiviteit en kwaliteit opgekrikt. De beheersvorm veranderde, maar de structuur bleef publiek. “Ik ben niet tegen privatisering als je de kosten onder controle houdt. Je kunt intern een aantal zaken verbeteren met een beter management. Je kunt de interne structuur veranderen zodat de productiviteit bijvoorbeeld verdubbelt. Dat betekent vaak mensen ontslaan of veel meer doen met het beschikbare personeel, en dat ligt gevoelig. De tweede keuze is dus een nieuwe beheersstructuur. Als dat ook niet lukt, kan je aan uitbesteding aan de privésector gaan denken.”
Albrecht ergert er zich net als andere specialisten aan dat het debat over outsourcing nog niet echt gevoerd is. ICT is volgens hem een marktgoed en het is normaal dat je daarvoor bij verschillende partijen kan aankloppen. “Dat zijn evidente systemen van uitbesteding. Een ander voorbeeld is veiligheid op straat: kunnen privéfirma’s die veiligheidstaken aanbieden? Outsourcing betekent besparen, en uitgaven moeten worden beperkt op basis van langetermijnuitdagingen. Dus niet alleen de tevredenheid van de burger speelt mee.”
Nood aan hr-beleid
Een recente schietschijf is de vaste benoeming. Een hr-instrument dat in de ogen van velen dateert uit het verleden en een modern personeelsbeleid onmogelijk maakt. Dat is ook de mening van de Oeso in een recent rapport over de werking van de Belgische overheid. “De Oeso klaagt vooral over het gebrek aan flexibiliteit in het personeelsbeleid,” legt Annie Honde-ghem (Instituut voor de Overheid) uit. “Er is nog steeds overregulering in het personeelsbeleid. Dat is de paradox van onze overheden. Ze willen een modern hr-beleid voeren, maar moeten dat in een stringent administratief kader passen. Terwijl hr net wil dat lijnmanagers meer vrijheid krijgen, zodat ze ook hun verantwoordelijkheid kunnen nemen.”
Net als in de privésector moet er gepraat worden over carrièreperspectieven op basis van competenties en prestaties. De link tussen prestatie en promotie moet duidelijker worden gemaakt: contractuelen zouden ook carrièreperspectieven moeten krijgen. Het minste wat je kan zeggen is dat het performantiesysteem beter kan. Iedereen spreekt van meer efficiëntie, maar in de praktijk betekent dat nog niet dat de ambtenaren daarop worden afgerekend. Het huidige systeem van evaluatie heeft meer een beperkt effect op het carrièrepad.
De baanzekerheid blijft absoluut. Als men een onvoldoende geeft, blijkt snel dat daar verder geen gevolg aan wordt gegeven. Want dat leidt tot lange procedures, om nog maar te zwijgen over procedures voor de Raad van State. Hondeghem waarschuwt voor overdreven verwachtingen van een modern personeelsbeleid. “Het is een illusie te denken dat je de effecten van een hr-beleid in vijf jaar tijd kan zien. Het personeelsbeleid is in Vlaanderen pas begonnen in de jaren negentig, in de lokale besturen halfweg de jaren negentig en federaal aan het einde van dat decennium met de Copernicushervorming. Dat is dus vrij recent.”
Van Hooland bevestigt dat er in de overheidssector jarenlang geen sprake was van een personeelsbeleid. “Maar zelfs als je bijvoorbeeld functioneringsgesprekken gaat invoeren, ben je er nog niet,” waarschuwt hij. “Ook het management moet volgen. En dat laat lang op zich wachten.” Van Hooland geeft toe dat de situatie niet meer zo schrijnend is als twintig of dertig jaar geleden. Toen waren er zelfs drie verschillende federale ministers van Openbaar Ambt of was De Post een directoraat-generaal binnen het ministerie van Verkeer. “Pas eind jaren tachtig beseften sommige ambtenaren en politici dat ze voor een managementbenadering moest kiezen.”
Alain Mouton
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier