Minder overheid in het vrachtvervoer

De sector van het vrachtvervoer is een belangrijke testcase voor de deregulering. Toch zal de overheid steeds een woordje blijven meespreken.

In Europa hebben velen op dit moment de mond vol van deregulering, liberalisering en privatisering. De postdiensten, de telecommunicatie en het vervoer zijn belangrijke voorbeelden van sectoren waar men die politiek van “minder overheid”, of liever nog “helemaal geen overheid”, effectief wil toepassen. Is die doelstelling realiseerbaar of blijft het “utopia”?

De sector van het vrachtvervoer is een belangrijke testcase. Sommige sectoren in het goederenvervoer zijn al vaak als tekstboekvoorbeeld gebruikt om de werking van de vrije markt te illustreren. Bepaalde vormen van zeevervoer komen hiervoor in aanmerking, al bestaan er krachten die tegen de zuivere mededinging ingaan. Zo groeien er in het containervervoer allerhande strategische allianties met als doelstelling (weliswaar niet de enige) de onderlinge concurrentie te beperken. Moet de overheid hiertegen ingaan of moet de markt tegen elke prijs aan zichzelf overgelaten worden?

OVERHEIDSTUSSENKOMST.

In heel wat Europese landen leefde gedurende vele decennia de politieke gewoonte om de vervoersector te gebruiken als het instrument bij uitstek om een aantal uiteenlopende doelstellingen te realiseren

1

. Deze doelstellingen hadden vaak niets met vervoer te maken. Enkele voorbeelden: het stimuleren van regionale ontwikkeling; middelen genereren voor sociale bijstand aan onder andere oorlogsslachtoffers; het bevorderen van werkgelegenheid; het stimuleren of rechthouden van bepaalde industrietakken…

Vervoer werd het terrein bij uitstek voor allerlei maatregelen van algemene overheidsinterventie. Die politiek werd verkocht onder de noemer dat het vervoerbeleid het algemeen belang moest dienen. Het ging wel om enorme bedragen, zij het meer in het personenvervoer dan in het vrachtvervoer. De gevolgde werkwijze was niet altijd rationeel en beklemtoonde vooral het politieke boven het economische karakter.

Waarom is het eigenlijk zover gekomen? Een belangrijke reden ligt ongetwijfeld in de verkaveling van de politieke macht. Daarnaast zijn er echter nog minstens twee andere belangrijke redenen. De eerste heeft te maken met de aard van het vervoer. Vervoer heeft infrastructuur nodig, waarbij de overheid onvermijdelijk een rol moet spelen (onteigening, tracébepaling, politietoezicht…). Daarnaast is er echter een historische reden, met name het natuurlijk monopolie van de spoorwegen. Een concurrentie tussen parallelle spoorwegen is slechts mogelijk onder een grote geldverspilling.

De overheidstussenkomst in de economie, en dus ook in de vervoersector, werd en wordt steeds meer in vraag gesteld. Het is duidelijk dat de transportsector sterke transformaties ondergaat. Sabena, RMT, de havens enzovoort zijn treffende illustraties. Concepten zoals deregulering (dit is het vrijmaken van een sector van overheidscontrole op prijzen, in- en uittrede), liberalisering (dit is het introduceren van concurrentie met een monopolist-overheidsbedrijf) en privatisering (dit is het overdragen van bepaalde functies aan de marktsector) zijn in. Stuk voor stuk gaat het over het herschikken van de taakverdeling tussen de overheid en de markt.

Het nagestreefde doel van deregulering, of een andere vorm van “minder overheid”, is duidelijk: door de combinatie van een intensievere concurrentie (zowel onder de reeds bestaande bedrijven, als onder druk van nieuwe toetreding tot de markt) en meer operationele vrijheid wil men komen tot het sneller invoeren van technologische innovaties, efficiëntere operationele en marketingpraktijken, terwijl ook op een aangepaste wijze gereageerd wordt op externe schokken.

HET AMERIKAANSE VOORBEELD.

De Verenigde Staten worden systematisch naar voren geschoven als het laboratorium van de dereguleringsgolf. De luchtvaart en het wegvervoer zijn voorbeelden van industrieën die op dit ogenblik volledig gedereguleerd zijn, zowel bij de prijszetting als bij de intrede/uittrede. Bij het spoorvervoer zijn de meeste tarieven vrijgemaakt, maar er is nog een uitzondering voor bepaalde goederen waar “maximum rate guidelines” gelden.

Het eerste resultaat van de deregulering was bijna steeds een snelle daling van de kosten en dus ook van de prijzen. De bedrijven hadden echter heel wat tijd nodig om de “barriers to efficiency” te verwijderen en meer efficiënte productie- en marketingstrategieën te implementeren.

Welke effecten heeft deze dereguleringsgolf in de Amerikaanse vervoerssector uiteindelijk geressorteerd? Winston

2

heeft voor een aantal sectoren onderzocht of er verbeteringen in industriële efficiëntie (zie tabel 1) en consumentenwelvaart merkbaar zijn. Luchtvaart heeft betrekking op passagiers- en vrachtvervoer.

Wat de industriële efficiëntie betreft, blijkt dat sedert de deregulering, de productiviteit in elke sector substantieel verbeterde, terwijl de operationele kosten met 25 tot 75% daalden. Even opvallend is dat in diezelfde periode alle betrokken sectoren een sterke verbetering kenden van de servicekwaliteit (denk aan de tijdsfactor) en dat de reële gemiddelde prijzen met 30 tot 75% daalden. Vanzelfsprekend is niet alles toe te schrijven aan deregulering, maar het blijven indrukwekkende cijfers.

De deregulering heeft in de Verenigde Staten duidelijk geleid tot gewijzigde arbeidsverhoudingen in het wegvervoer, de luchtvaart en het spoorvervoer. Elke sector had echter zijn eigen benadering om de arbeidskosten te verlagen

3

. De sectoren met de grootste reductie in arbeidskost (bijvoorbeeld wegvervoer) kenden een zeer sterke stijging van de tewerkstelling.

De deregulering heeft in de Verenigde Staten marktintredes, -uittredes en fusies losgeweekt. Het nettoresultaat was zeer zeker een significant grotere concurrentie, zonder dat het duidelijk is of er al dan niet schaalvergroting optreedt.

BELGIË EN EUROPA.

De Belgische overheid werkte in het verleden op diverse vlakken een strikte reglementering uit voor de vervoerssector, ook wat het goederenvervoer betreft

4

. Het ging daarbij onder meer om de toegang tot het beroep en tot de markt, de technische en sociale reglementering, het prijsbeleid, het steun- en mededingingsbeleid.

Meer recent nam de Europese Commissie heel wat initiatieven om een vrije Europese vervoermarkt tot stand te brengen. Dat gebeurde door het uitvaardigen van talrijke richtlijnen en verordeningen, onder meer met het oog op het harmoniseren van de reglementering op Europees niveau. Gevolg was en is dat ieder land afzonderlijk de eigen nationale reglementering in overeenstemming moet brengen met de Europese regelgeving.

Wat betekent dit concreet voor het goederenvervoer? Het vervoer van goederen over de weg voor eigen rekening wordt door de wetgever vrij gelaten: geen vergunning vereist, de toegang tot de markt is vrij, geen prijsregulering.

Bij het wegvervoer voor rekening van derden is de reglementering van de toegang tot het beroep (cfr. betrouwbaarheid, vakbekwaamheid en financiële draagkracht) en de toegang tot de markt (cfr. vervoersvergunning) zeer strikt aan elkaar gekoppeld. Bij het internationaal vervoer werd door de Commissie heel wat werk verricht, onder andere inzake cabotagevervoer (vervoer van een buitenlandse transporteur in een derde land). Vanaf 1990 is er volledige vrijheid inzake prijsvorming. Verder is er ook de sociale en technische harmonisering, met de bedoeling de marktpartijen aan dezelfde mededingingsvoorwaarden te onderwerpen. We verwijzen daarbij expliciet naar de grote verschillen tussen de Europese lidstaten wat betreft maximale rijtijden, minimale rusttijden en het rijverbod voor vrachtwagens op bepaalde dagen.

Kortom, net zoals bij het luchtvervoer is ook bij het wegvervoer een werkelijk voltooide interne markt een feit. In de Europese Unie is het grensoverschrijdende en nationale vervoer als dienstverlening geheel vrij toegankelijk voor alle EU-ondernemingen die aan de beroepseisen voldoen. Knelpunten vormen nog alleen in de luchtvaart de verkeersbegeleiding en het toewijzen van “slots”, en bij het wegvervoer onder meer de betrekkingen met “derde landen” (onder andere transitoverkeer met Zwitserland)

5

.

Met uitzondering van het volledig vrije eigen vervoer is de binnenvaart dan weer een tot dusver zwaar gereguleerde modus. Dat geldt in België vooral voor het nationale vervoer (met uitzondering van de tankvaart) dat onderworpen is aan een strenge marktreglementering waarbij elementen van prijs- en intrederegulering door elkaar spelen. Het centrale instrument is een beurtrolsysteem. Het internationale vervoer is quasi volledig vrij (met uitzondering van het niet-Rijnvervoer naar Frankrijk en Nederland), een gevolg van de Akte van Mannheim (1868). De Europese Commissie voorziet wel afschaffing van de regulering, officieel per 1 januari 2000 (in België reeds vanaf 1 november 1998, in navolging van Nederland).

Bij het spoorvervoer vormt de Europese Richtlijn 91/440 een belangrijke stap in het liberaliseringsproces. Kort samengevat worden vier doelstellingen nagestreefd:

– het waarborgen van de bestuurlijke onafhankelijkheid van de spoorwegondernemingen;

– het komen tot een gescheiden beheer van de spoorinfrastructuur enerzijds en de eigenlijke exploitatie van de vervoerdiensten anderzijds (inclusief de invoering van een gebruiksvergoeding);

– een financiële sanering;

– het regelen van de toegang tot de spoorweginfrastructuur.

Opvallend is wel dat recent allerhande samenwerkingsverbanden ontstaan, bijvoorbeeld rond het concept “goederenfreeways”.

Bij de zeevaart speelt vooral het mededingingsvraagstuk een belangrijke rol, terwijl bij de havenconcurrentie de aandacht vooral gericht is op de prijszetting en het infrastructuurbeleid (cfr. Green Paper).

BINNENVAART.

De binnenvaartsector werd in het verleden geconfronteerd met een belangrijke overcapaciteit, met als gevolg een neerwaartse druk op de vrachtprijzen. De overheid kwam dan voor een gedeelte van het vervoer tussen door het organiseren van een toerbeurtsysteem, in combinatie met het opleggen van minimumprijzen. De huidige binnenvaart is dus gekenmerkt door een samengaan van gereguleerde èn vrije markten.

De doelstelling van de Europese Commissie om deze regulering officieel af te schaffen (EU Directive 96/75/EC)

6

, is duidelijk: marktconform werken, zonder overheidsinterventie op de prijsvorming noch op de vrachttoewijzing. Rekening houdend met de verschillende situaties in de diverse landen, kan redelijkerwijze worden aangenomen dat elk land verschillend beïnvloed zal worden door deze dereguleringspolitiek.

Dit betekent concreet dat alle tarieven bepaald zullen worden door het samenspel van vraag en aanbod. In de tot nu toe gereguleerde markten zal dat zeker resulteren in een prijsdaling (cfr. de huidige overcapaciteit). De orde van grootte van deze daling is wel niet duidelijk, omdat die onder meer ook afhangt van de verschuiving tussen de vroegere gereguleerde markt en de vrije markt.

In een EU-project

7

werd het effect van de toekomstige deregulering van de binnenvaart modelmatig benaderd in vier opeenvolgende stappen:

de relatie tussen de vraag naar binnenvaartvervoer en de economische activiteit;

het effect van prijzen op de modale keuze;

de relatie tussen de gereguleerde en de vrije markt;

de kostenstructuur en de productiviteit in de binnenvaart.

We gaan kort in op de belangrijkste resultaten. De relatie tussen de vraag naar goederenvervoer en de economische activiteit werd bestudeerd met behulp van zogenaamde “error correction models”. Uit tabel 2 blijkt dat zowel in Duitsland als in Nederland de vraag naar binnenvaartvervoer zeer dicht de groei van de industriële productie volgt. In België is het kortetermijneffect veel sterker dan de langetermijnelasticiteit, wat inhoudt dat er op de lange termijn een verschuiving kan komen naar andere vervoermodi.

De keuze tussen vervoermodi zal vooral afhangen van de gegeneraliseerde kost (vervoerprijzen, de tijdskosten, het risico, de betrouwbaarheid enzovoort). Vertrekkend van translogmodellen werden substitutie- en prijselasticiteiten berekend (tabel 3). Eén van de belangrijkste conclusies is dat de vraag naar binnenvaartvervoer elastisch is voor alle beschouwde goederencategorieën. Dit betekent dat prijsdalingen een belangrijke stimulering van de vraag kunnen betekenen. Wat de prijzen van de concurrerende modi betreft, is de binnenvaart complementair aan spoorvervoer, onder meer voor het vervoer van chemische producten en machines. We zijn ons wel bewust dat de resultaten gevoelig kunnen zijn voor wijzigingen in andere componenten van de gegeneraliseerde kost.

Wat de samenhang tussen de gereguleerde en de vrije markt betreft, verwijzen we expliciet naar de modelspecificatie en de empirische resultaten.

8

De empirische resultaten bevestigen tenvolle de theoretische verwachtingen. Een stijging in de industriële productie resulteert in een hogere vraag naar binnenvaartvervoer op de vrije markt, met een opwaartse druk op het vrachtprijsniveau. Stijgende wachttijden in de gereguleerde markt stimuleren sommige scheepseigenaars tot een overstap naar de vrije markt. Het gevolg is een stijging van het aanbod, gevolgd door een neerwaartse druk op de prijzen.

Een stijging in de industriële productie resulteert in een hogere vraag naar binnenvaartvervoer, zodat een gedeelte van de overcapaciteit wordt geabsorbeerd en de wachttijden dus dalen. Een stijging van de minimumprijzen in de gereguleerde markt kan sommige schippers van de vrije naar de gereguleerde markt lokken. Het gevolg is dan een hoger aanbod, een stijging van de surpluscapaciteit en dus een stijging van de wachttijden.

Het directe gevolg van deregulering in de binnenvaart is dus zeer zeker een daling van de vrachtprijzen, gekoppeld aan het verdwijnen van een stuk overcapaciteit. Op iets langere termijn is het onduidelijk waar het prijsniveau uitkomt, cfr. de modale concurrentie met vooral het spoor- en wegvervoer. Bijkomend probleem is wel dat een groot aandeel van de schepen die nu in de gereguleerde markt werken klein zijn en vooral actief op korte afstanden, en dus mogelijk niet aangepast aan een hevige concurrentie op een vrijgemaakte markt.

REALITEIT OF UTOPIA?

“Minder of geen overheid” in het vrachtvervoer leek lange tijd utopia, maar is nu onder druk van de Europese Commissie dichtbij de concrete realisatie. Zelfs spoor- en binnenvaartvervoer kennen een snelle evolutie naar een vrije marktwerking.

Toch blijft enige nuancering niet misplaatst. De overheid zal altijd een cruciale rol blijven spelen. Aspecten zoals veiligheid en technische harmonisatie, alsook de controle daarop, zullen waarschijnlijk altijd met de overheid verbonden blijven.

Daarnaast is er nog een ander fenomeen. Transporteconomen dringen al lang aan op het effectief doorrekenen van de externe kosten in het vervoer, denk maar aan aspecten van congestie, milieu, veiligheid en infrastructuur. Politiek lijkt een doorbraak mogelijk op korte termijn. Ook hier zal de overheid een actieve rol blijven spelen. Misschien spreken we binnen enkele jaren zelfs over een vorm van “her-regulering”, één die dan wel de basisprincipes van de vrije marktwerking respecteert.

Eddy Van De Voorde is gewoon hoogleraar en Hilde Meersman is hoogleraar aan het Ufsia.

EDDY VAN DE VOORDE EN HILDE MEERSMAN