Stefan Dercon, hoogleraar Universiteit van Oxford: ‘Democratie is geen garantie voor welvaart’

Een land ontsnapt niet uit de armoede omdat het volk dat wil, maar omdat de elite daar baat bij heeft. Dat is de centrale stelling van de Vlaamse Oxford-econoom Stefan Dercon, die zijn decennialange ervaring in tientallen ontwikkelingslanden neerschreef in een ontnuchterend boek.

Het is juli 2013. Stefan Dercon, toen hoofdeconoom van het Britse ministerie van Ontwikkelingssamenwerking, woont in Kinshasa een vergadering bij van economische adviseurs van de Congolese regering. Eloquent en strak in het pak geven zij een reeks presentaties over de ontwikkelingsplannen van hun land. De presentaties bevatten alle recepten uit het economische boekje en maken zelfs indruk op Dercon. Maar iedereen in de kamer weet wat ook Dercon weet: van die mooie plannen zal niets in huis komen. Het contrast is groot wanneer Dercon enkele maanden later een soortgelijke vergadering bijwoont in Ethiopië. De plannen zijn minder gepolijst en economisch niet altijd onderbouwd. Maar toch weet Dercon dat Ethiopië zal slagen, wat later ook is gebeurd. Het land zonder bodemrijkdommen werd het vorige decennium de snelste groeier ter wereld. Congo, een schatkamer aan grondstoffen, bleef achteruitboeren en behoort vandaag tot de armste landen.

Groei en ontwikkeling komen niet van mooie voornemens. In essentie is groei een berekende gok van de elite, schrijft Dercon in zijn boek Gambling on Development. In Ethiopië hoopte leider Zeles Zenawi via de ontwikkeling van de landbouw en de infrastructuur de groei te creëren om de politieke gevolgen van de oorlog met Eritrea te neutraliseren en het land meer voedselzekerheid te verschaffen na de droogte van 2002 en 2003. Die gok draaide goed uit. In de vijftien jaar nadat Zenawi zijn ontwikkelingsplannen in 2004 had gelanceerd, zakte de groei van het land nooit onder 7 procent.

Conflicten en crisissen zoals de oorlog met Eritrea en de droogte in Ethiopië zijn belangrijke motieven voor de elite om het status quo te verlaten. Ook legitimiteit is een drijfveer. Via groei kon Zenawi de verschillende etnische groepen in zijn land tevreden houden. Ook Yoweri Museveni, de president van groeiland Oeganda, koopt zijn legitimiteit, letterlijk. Voor de opheffing van de presidentiële leeftijdsbeperking betaalde hij naar verluidt 80.000 dollar per parlementslid.

De elite blijft dus aan de touwtjes trekken, alleen moet ontwikkeling ervoor zorgen dat zij haar positie niet kwijtspeelt. Groei is zo een overlevingsstrategie voor de machthebbers. Die gok kan ook verkeerd uitdraaien. Investeren in ontwikkeling betekent aanvankelijk minder profijt om uit te delen, met gevaar voor de gevestigde belangen. Groei kan ook nieuwe elitegroepen doen opstaan, zoals ondernemers, die de traditionele elite bedreigen. Ontwikkeling is dus vaak rumoerig en onvoorspelbaar. Ook daarvan is Ethiopië een voorbeeld. Nieuw geweld dreigt er het groeimodel aan diggelen te slaan.

De elite krijgt de hoofdrol in uw ontwikkelingsmodel. Op een emanciperende volksbeweging moeten we dus niet rekenen?

STEFAN DERCON. “China is geen democratie, en toch is het een vrij succesvol groeiland. Democratie is geen garantie voor welvaart. In Ghana was democratie een manier om de politiek meer te richten op economische resultaten, terwijl vrije verkiezingen in Malawi amper een verschil gemaakt hebben voor de groei, die zwak bleef. Wat het verschil maakt, is het vermogen om te leren uit fouten en de koers te corrigeren. In China zorgt de partijdiscipline voor koerscorrecties, in Ethiopië houdt een capabel ambtenarenapparaat de machthebbers bij de les. Congo, daar heb je misschien een revolutie nodig. Maar je weet hoe het gaat als het stof van de revolutie gaat liggen. Zeggen we nog altijd dat de Arabische Lente een goede zaak was?”

Dat betekent dat we elites moeten steunen in hun pogingen tot ontwikkeling. Is dat niet ongemakkelijk? Die elites blijven vaak betrokken bij grootschalige corruptie in hun land.

DERCON. “Een corrupte staat die toch kiest voor groei, het lijkt een vreemde combinatie, maar toch kan het werken. In Indonesië was generaal Suharto in de jaren zeventig gedwongen tot die combinatie om aan de macht blijven na zijn staatsgreep. Als militair had hij geen legitimiteit bij de traditionele elite, die hij daarom moest smeren met olieopbrengsten. Het volk moest hij aan zijn kant krijgen door economische groei via Japanse investeringen in exportindustrieën. Corruptie was nuttig om Indonesië bijeen te houden en zo groei mogelijk te maken. Waarmee ik niet zeg dat je corruptie overal moet gedogen. Het blijft diefstal.”

In Indonesië dienden de olieopbrengsten niet alleen als smeergeld voor de elite, ook voor productieve investeringen, schrijft u. Bodemrijkdommen zijn dus niet noodzakelijk een vloek voor een arm land?

DERCON. “In Congo en Nigeria blijft het volk in armoede steken, doordat de elite zichzelf dankzij de bodemrijkdommen in stand kan houden. Er is geld genoeg, waarom dan ontwikkelen en groeien? Vaak krijgt de mislukking in die landen een economische uitleg. De afhankelijkheid van bodemrijkdommen zou de diversifiëring van de economie zogezegd in de weg staan. Het werkelijke probleem is natuurlijk het gedrag van de elite.”

Treffen de voormalige kolonisatoren geen schuld aan de mislukking van veel ontwikkelingslanden? In het boek beschrijft hoe België zijn kolonie bewust achterliet met een zwakke staatsadministratie, wat alle ruimte gaf aan het cliëntelisme van president Mobutu.

DERCON. “Congo is een schoolvoorbeeld van hoe de geschiedenis kan wegen op een land. In veel Afrikaanse landen werkt de koloniale tijd nog altijd door. Maar dat ontneemt de huidige elite niet de kans om de juiste keuzes te maken. Als dat wél zo was, dan zouden alle ex-kolonies in de miserie zitten, en dat is duidelijk niet het geval. Je verbergen achter een bezwarend koloniaal verleden is al te gemakkelijk.”

Afgaand op uw boek zijn er opvallend meer Aziatische dan Afrikaanse ontwikkelingssuccessen. Hoe komt dat?

DERCON. “Ik weiger dat toe te schrijven aan culturele verschillen. Afrika heeft gewoon een paar decennia achterstand op Azië. Landen als China en Thailand zijn nooit gekoloniseerd geweest. De staatsgrenzen zijn al lang geleden vastgelegd en het staatsapparaat moest niet opnieuw worden uitgevonden. Geografie speelt ook een rol. Als enkele landen in jouw buurt het goede voorbeeld geven, ben je geneigd dat te volgen. China was een voorbeeld voor Vietnam, dat op zijn beurt Cambodja inspireerde. Maar de belangrijkste verklaring zijn grondstoffen. Het is geen verrassing dat Afrikaanse groeilanden als Ethiopië en Ghana geen grondstoffen hebben, terwijl het corrupte Sierra Leone er heel veel van heeft.”

Wat doet u met mensenrechten? Moeten we landen steunen die mensenrechten schenden?

DERCON. “Ik wil mensenrechtenschendingen uiteraard niet gedogen. Maar ik heb er een groot probleem mee om mensenrechten te verbinden met de ontwikkeling van een land, ook al omdat westerse landen daar heel hypocriet over zijn. In Cambodja kijken we streng toe op de naleving van de mensenrechten, in Vietnam heel wat minder, omdat we daar economische belangen hebben. Als mensenrechten de eerste voorwaarde worden, zou ongeveer geen enkel land nog ontwikkelingshulp krijgen. Onderschat toch niet dat de kleine man via groei en ontwikkeling eindelijk de kans op een beter leven krijgt. Hoe zwaar zou de arrestatie van een politiek activist in de hoofdstad wegen voor de arme dorpeling op het Ethiopische platteland? Die morele afweging moet je maken.”

Over ontwikkelingshulp op zich bent u nogal sceptisch. Het maakte voor de ontwikkelingslanden niet zoveel verschil uit, en is soms zelfs contraproductief.

DERCON. “Ontwikkelingshulp kun je beschouwen als een aanvulling van het staatsbudget. Of de overheidsmiddelen goed besteed worden, hangt opnieuw af van de intenties van de elite. Ontwikkelingshulp is zoals het dansen van de tango: het vergt een engagement van beide dansers, maar een van beiden moet leiden. In dit geval is dat het land dat de hulp ontvangt. In landen als Ghana en Bangladesh heeft ontwikkelingshulp sterk bijgedragen tot de vooruitgang, ook omdat de elite daar koos voor groei en ontwikkeling. Maar donors moeten oppassen dat ze het status quo en de gevestigde belangen niet versterken. Het gebrek aan groei in arme landen ligt niet aan een gebrek aan middelen. Het herleiden van ontwikkeling tot een financieringsprobleem is een affront voor landen waar de elite wél koos voor groei. Ik ben tegen hulp die, met de beste intenties, de elite het perfecte excuus geeft om niets te doen.”

Als zo’n land zichzelf niet wil helpen, moet je dan durven zeggen: ‘Los het zelf maar op’? Of moet je desondanks blijven helpen?

DERCON. “Die vraag heb ik mij ook vaak gesteld in landen als Malawi, Sierra Leone, Nigeria en Congo. Af en toe moet je durven zeggen: ‘trek uw plan.’ Het probleem is dat het ene donorland dat zegt in Malawi, een andere donor in Sierra Leone enzovoort. Het zijn de supranationale instellingen zoals de Wereldbank die dat moeten zeggen, want daar draait het om de grote bedragen.”

Wat doe je dan met humanitaire crisissen? Je kunt toch moeilijk wegkijken?

DERCON. “Je wilt uiteraard niet dat mensen honger lijden. Maar probeer voedselhulp dan niet voor te stellen als ontwikkelingshulp die een duurzame verbetering teweegbrengt. Wil je echte verandering, werk dan niet via de grote hulporganisaties, maar via lokale initiatieven. Die halen misschien niet de kwaliteitsstandaarden van de supranationale hulpmachinerie, maar dankzij hun terreinkennis zal de hulp meer terecht komen waar die nodig is. Het geldt voor elke vorm van hulp: negeer mooie praatjes en werk aan een grondige terreinkennis, zodat het geld niet in de verkeerde handen terecht komt. Overal zijn er mensen die het goed menen: een lokale activist, een capabele ambtenaar of zelfs een centrale bankier met de juiste connecties.”

Zijn buitenlandse investeringen niet even goed als hulp, of zelfs beter? Een investeerder wil geen praatjes, maar resultaten.

DERCON. “Zeker, maar dan graag investeringen in exportgerichte industrie. Unilever doet met zijn verkoop van consumentenproducten in Nigeria gewoon het oliegeld circuleren. Exportsectoren zoals textiel daarentegen zorgen voor echte groei, op voorwaarde dat er voldoende lokale oversijpelingseffecten zijn. Doe dus niet zoals de buitenlandse textielbedrijven in Jordanië, die werknemers aanvoeren uit Azië en voor de rest geen uitstaans hebben met de lokale economie.

“En bouw alsjeblief de vele westerse handelsbelemmeringen af voor exportproducten uit ontwikkelingslanden. Officieel zijn het technische normen die de kwaliteit en de milieuvriendelijkheid moeten waarborgen, maar we weten wel beter. Het is bemoedigend dat meer en meer textielbedrijven zich in Afrika vestigen. In de westerse winkels zie je de Afrikaanse T-shirts opduiken. Ik zoek ze zelf op wanneer ik aan het shoppen ben. Natuurlijk is het loon van die Afrikaanse textielarbeiders laag. Maar vergeleken met wat ze zouden verdienen met hun lapje grond op het platteland is het veel meer. Dat is het begin van ontwikkeling.”

Stefan Dercon, Gambling on Development. Why Some Countries Win and Others Lose, Hurst & Company, 398 blz., 33,45 euro