Rekenkamer noemt Europees China-beleid ‘ondermaats’

De Europese Unie moet dringend een versnelling hoger schakelen in haar reactie op de toenemende Chinese investeringen in Europa. Dat zegt de Europese Rekenkamer in een rapport dat de China-strategie van de EU onder de loep neemt. Die is ondermaats en slecht gecoördineerd, met alle risico’s en gemiste kansen van dien.

China heeft een uitgekiende strategie om zijn economische invloed in de rest van de wereld te vergroten en te gelde te maken. De fameuze Nieuwe Zijderoute, ook wel gekend als het Belt and Road Initiative (BRI) en het industrieel project Made in China 2025 zijn daar de belangrijkste pijlers in.

De Aziatische grootmacht heeft via die programma’s al veel investeringen gedaan en kapitaal opgebouwd in Europa, ook in strategische sectoren zoals infrastructuur, nutsbedrijven en technologie. Bekende voorbeelden zijn de zeehaven van Piraeus in Griekenland die in handen van het Chinese Cosco kwam, of de overname van de Duitste roboticaspecialist Kuka door het Chinese Midea. In België dreigde in 2016 Eandis in Chinese handen te vallen. De deal sprong op het nippertje af omdat de Belgische staatsveiligheid aan de alarmbel trok.

Veel van die investeringen gebeuren door Chinese staatsbedrijven. Dat brengt twee problemen met zich. Ten eerste is dat onrechtmatige staatssteun. Die schept oneerlijke concurrentie op de Europese markt omdat die Chinese bedrijven meer financiële middelen hebben dan hun Europese concurrenten. “Die Chinese bedrijven worden veelal gecontroleerd door de overheid en zijn dus staatsbedrijven”, stelt Annemie Turtelboom, hoofdauteur van het rapport van de Rekenkamer en voormalige Belgische politica. Ten tweede is er geen wederkerigheid. “In Europa zijn er geen belemmeringen voor de toegang van buitenlandse bedrijven tot de eengemaakte markt. China hanteert de ene restrictie na de andere, waarmee het zijn eigen markt heel sterk afschermt van onder andere Europese bedrijven.”

Europese onenigheid

Volgens voorgaand onderzoek van Trends en Investigate Europe investeerde China in de jongste vijftien jaar zo’n 320 miljard dollar in Europa. Het eerste probleem dat de Rekenkamer aanhaalt, is het gebrek aan volwaardige data over die Chinese investeringen in de EU. “We varen blind op dat vlak”, stelt Annemie Turtelboom. De data zijn verspreid over verschillende commerciële en publieke partijen, maar niemand weet echt hoe ver de Chinese investeringstentakels reiken in Europa en de Europese bedrijven. Die gebrekkige data zorgen voor een gebrekkige Europese tegenstrategie, stelt ze.

Het grootste gebrek volgens de Rekenkamer is dat de EU-instellingen zelf nog nooit een doorgedreven analyse hebben gemaakt van de mogelijke risico’s en kansen die Chinese investeringen met zich brengen. “Daarom hebben we zelf voor de eerste keer die analyse gemaakt”, verduidelijkt Turtelboom.

In haar rapport somt de Rekenkamer achttien risico’s en dertien opportuniteiten op. Risico’s zijn onder meer de oneigenlijke overdracht van technologie naar Chinese bedrijven, oneerlijke concurrentie door Chinese producten die onder de productieprijs op de eengemaakte markt komen, of landen die een te zware financiële schuld tegenover China opbouwen. “In de kandidaat-lidstaat Montenegro is er al een probleem van buitensporige schuldenlast. Als die niet afbetaald kan worden, zou een snelweg in handen van China kunnen vallen. In Sri Lanka is dat al gebeurd met een haven die gefinancierd werd door China”, geeft het Belgische Rekenkamerlid als voorbeeld.

De kansen omvatten vooral zaken die de economische groei in de EU kunnen bevorderen, zoals betere transportinfrastructuur of meer handel. “Alleen zullen die kansen zich op de lange termijn laten voelen, terwijl de risico’s op veel kortere termijn hun effect hebben. Het belangrijkste nu is om die kortetermijnrisico’s af te dekken”, aldus Annemie Turtelboom.

Het gebrek aan coördinatie met en tussen de lidstaten is een ander groot manco. “Er is coördinatie op EU-niveau en met de lidstaten, maar veel te weinig. De EU spreekt niet met een stem in dit dossier”, waarschuwt Turtelboom, verwijzend naar onder andere het 17+1 initiatief. Dat is een informeel akkoord van 17 Zuid-, Centraal- en Oost-Europese landen om economische banden met China aan te halen. “Dat dreigt de uitvoering van de toetredingsstrategie van een aantal kandidaat lidstaten die bij die 17 zitten te bemoeilijken”, stelt ze.

Daarnaast hebben vijftien lidstaten, waaronder Kroatië, Polen, Hongarije, Italië en Luxemburg, samenwerkingsakkoorden getekend met China in het kader van de Nieuwe Zijderoute. “Hoewel ze wettelijk verplicht zijn alle economische en industriële samenwerking met derde landen aan de Europese Commissie te melden, heeft geen enkele lidstaat dat gedaan”, zegt Turtelboom stellig. “Er is onenigheid onder de lidstaten over hoe ze hun relaties met China vormgeven, en daar maakt China handig gebruik van.”

China visionair, Europa kortzichtig

Het is echter niet zo dat de EU geen oog heeft voor het Aziatische investeringsgeweld. De Europese Commissie kwam in maart vorig jaar nog met een nieuwe China-strategie. Die was assertiever dan voordien. Zo omschreef ze China plots als een systemische rivaal, in plaats van de strategische partner van voordien.

De Rekenkamer filterde uit verschillende strategische documenten 74 actiepunten die de EU tegenover China wil nemen. Alleen ontbreekt daar ook de coördinatie. “Die actiepunten zijn er wel en die komen aan de voornaamste risico’s tegemoet. Maar er is geen opvolging of monitoring. Er zijn geen maatstaven om na te gaan hoe ver de EU op al die actiepunten gevorderd is”, stelt Turtelboom. “Er is vanuit de EU-budgetten ook geen geld gereserveerd om werk te maken van die actiepunten.”

Daarmee bevestigt de Rekenkamer de veelgehoorde kritiek dat de EU onvoldoende haar tanden laat zien tegenover China. Een ander voorbeeld is het screeningmechanisme voor buitenlandse investeringen dat sinds vorig jaar van kracht is. Dat moedigt lidstaten aan om buitenlandse investering te screenen en daarrond samen te werken, maar de Commissie heeft daar zelf geen bevoegdheden in. “Veertien lidstaten doen zo’n screening, allemaal op hun eigen manier, dus ook hier is er geen eenduidige Europees antwoord op Chinese investeringen op Europees grondgebied”, hekelt Annemie Turtelboom.

Voorts schuift de Rekenkamer drie grote risico’s naar voren die niet gedekt zijn door een van die 74 actiepunten. Twee daarvan zijn heel duidelijk geworden in de coronacrisis, namelijk hoe de sterke afhankelijkheid van Chinese leveranciers de Europese toeleveringsketens kwetsbaar maakt, en hoe de toename in reizen en globalisering een risico vormen voor de volksgezondheid. Het laatste risico is het gebrek aan overleg tussen Chinese en Europese infrastructuurprogramma’s. Daarmee dreigen er op sommige plaatsen in het Europese infrastructuurnetwerk gaten te vallen, terwijl op andere plekken China en Europa dubbel werk doen.

Ook het gebrek aan transparantie langs Chinese kant maakt het moeilijk voor de EU om gepast te reageren. “Ze zijn bijvoorbeeld niet duidelijk over welke projecten onder de BRI vallen”, stelt Turtelboom. “De Chinese strategie is ons niet duidelijk. Die bestaat uit vele lagen die focussen op onder andere economie, cultuur, technologie, infrastructuur, telecommunicatie enzovoort. En die overlappen elkaar allemaal in verschillende Chinese programma’s.” Een andere belangrijke sterkte van de Chinezen is hun lange termijnhorizon. “Het BRI-programma loopt tot in 2049”, benadrukt ze.

Het rapport van de Rekenkamer is een duidelijke waarschuwing richting de Europese beleidsmakers om orde op zaken te stellen. “Hopelijk worden Europese beleidsmakers zich daarvan bewust en zien we daar de eerste tekenen van in het topoverleg tussen Angela Merkel, Xi Jinping, Ursula von der Leyen en Charles Michel dat half september gepland is”, besluit Annemie Turtelboom.