Professor economie Freddy Heylen (UGent): ‘Te weinig doen is een groter risico dan te veel doen’

Parkeer de obsessie over prijsstabiliteit, maak eindelijk werk van volledige werkgelegenheid, en laat de overheid verstandig geld uitgeven. Alleen zo halen we de economie uit het slop na corona, meent Freddy Heylen, hoogleraar macro-economie aan de UGent.

“Het kan me niet schelen wie de wetten van een land schrijft, zolang ik maar het handboek economie kan schrijven”, zei de Amerikaanse macro-econoom Paul Samuelson ooit. “De invloed van Samuelson was groot, maar ik moet bescheidener zijn. Ik wil vooral mijn studenten inzicht bieden in de economie”, zegt Freddy Heylen. De professor economie heeft net de vierde editie van zijn handboek macro-economie uit (zie kader Uit het leven gegrepen).

“De ideeën van economen, of ze nu juist of verkeerd zijn, zijn machtiger dan algemeen wordt aangenomen. De wereld wordt door die ideeën geregeerd.” Het is een quote van de befaamde Britse econoom John Maynard Keynes, die in de jaren dertig de macro-economie op zijn kop zette door aan te tonen dat overheidsingrijpen soms noodzakelijk is om de economie uit een desastreus onevenwicht te bevrijden. Bijna honderd jaar later lijkt de coronacrisis een nieuwe beleidsrevolutie in de macro-economie én een comeback van de keynesiaanse school te veroorzaken. “Zeker in Europa overheerste tot voor de financiële crisis van 2008 de klassieke visie: zorg voor prijsstabiliteit en houd de overheidsfinanciën in het gareel, dan komt alles goed. En als de economie toch steun kon gebruiken, dan moest het monetaire beleid een duwtje in de rug geven”, zegt Freddy Heylen.

De feiten hebben dat paradigma de voorbije vijftien jaar ingehaald. “De financiële crisis, de langdurig lage groei, de toegenomen ongelijkheid en de coronacrisis dwingen ons het beleid om te gooien. Prijsstabiliteit maakt als belangrijkste beleidsdoelstelling plaats voor volledige werkgelegenheid. Het budgettaire beleid krijgt een veel grotere rol als het slecht gaat. We zijn terug bij Keynes”, zegt Freddy Heylen.

U pleit al lang voor de inzet van het budgettaire wapen om de economie uit het slop te trekken.

FREDDY HEYLEN. “Eindelijk reageert het beleid goed op de sterk veranderde realiteit. De volgende jaren moeten we toleranter zijn voor begrotingstekorten. Door de vergrijzing, de gedaalde productiviteitsgroei en de toenemende ongelijkheid is er de voorbije dertig, veertig jaar in de private sector fors meer gespaard en waren er minder investeringen. De coronacrisis maakt dat privaat spaaroverschot nog groter. Die neiging tot sparen zal nog enkele jaren doorwerken, en intussen blijven de investeringen zwak. Als de private sector te veel spaart, heb je een andere partij nodig die dat overschot leent en uitgeeft. Dat is de enige manier om de economie op volle toeren te doen draaien en een ongezond lage reële rente te vermijden. Die partij kan alleen de overheid zijn. Begrotingstekorten zijn in die context dus verantwoord om de economie aan te jagen. Het monetaire beleid staat dan vrij machteloos.

“In de periode 2011-2013 heeft Europa zich kapotbespaard. Die fout mogen we niet herhalen. Nu moeten de overheden investeren, tot de economie uit het dal geklommen is. Geef tijdens de coronacrisis nog inkomenssteun aan vooral kwetsbare gezinnen en bescherm de gezonde bedrijven. Neem initiatieven die de economische groei bevorderen. Het lijstje is bekend: overheidsinvesteringen in infrastructuur, in innovatie, in opleiding en in een activerend arbeidsmarktbeleid. En ondersteun private investeringen in die domeinen. Op die manier zet je het private spaaroverschot aan het werk, doorbreek je de langdurig lage groei en keert de reële rente terug naar een gezonder niveau.”

De Verenigde Staten injecteren 10 procent van hun bruto binnenlands product in hun economie. Zelfs keynesiaanse economen vinden dat te veel van het goede. In Europa is de budgettaire inspanning kleiner. Doen de Verenigde Staten te veel en Europa te weinig?

HEYLEN. “Prognoses van het Internationaal Monetair Fonds en de denktank OESO tonen dat veel Europese landen in 2021 en 2022 hun stimuleringsbeleid alweer af bouwen. Dat is te vlug! We moeten doorzetten. De economie verkeert nog zeker tot 2022 in een laagconjunctuur. Al kun je discussiëren over de inhoud van het Amerikaanse programma, ik ben geneigd het plan van president Joe Biden en minister van Financiën Janet Yellen te volgen. Te weinig doen is een groter risico dan te veel doen.”

Wordt het risico op inflatie niet te groot bij zo’n beleid?

HEYLEN. “Het inflatierisico wordt overschat. Kijk naar de periode 2013-2019. Toen daalde de werkloosheid in de Verenigde Staten en Europa sterk, zonder inflatie uit te lokken. Als de economie aantrekt, kan dat ook tot een herstel van de productiviteitsgroei leiden, en de structurele werkloosheid doen dalen. Een hogere werkgelegenheid betekent de opbouw van menselijk kapitaal. Mensen met een baan doen ervaring op, werken aan een sociaal netwerk en hebben een hoger inkomen. Een sterk stimuleringsbeleid geeft vooral de zwakke groepen in de samenleving nieuwe kansen. Ook de latere tewerkstellingskansen van hun kinderen stijgen. Als de budgettaire injectie bestaat uit investeringen in infrastructuur, opleiding en een actief arbeidsmarktbeleid, bevorder je de productiviteit nog meer en rem je de structurele werkloosheid nog meer af. Dat werpt een dam op tegen het inflatierisico.

“De centrale banken knapten in het verleden te snel af op het inflatiegevaar. Een beetje inflatie hoeft geen probleem te zijn. De voordelen van extra werkgelegenheid zijn veel groter dan de eventuele kosten van inflatie. Inflatie wordt vaak verkeerd begrepen. Een inflatie van 3 tot 5 procent brengt de economie geen schade toe. Dat hebben genoeg studies bewezen. Iets meer inflatie is zelfs wenselijk. Een inflatiedoelstelling van ‘net geen 2 procent’ is te laag in de context van de structureel heel lage reële rente. Je krijgt dan in normale omstandigheden een nominale rente van nauwelijks 2 à 3 procent. Het monetaire beleid heeft dan te weinig beleidsruimte om de rente te verlagen en de laagconjunctuur te bestrijden.”

Keren de centrale banken hun kar? Worden ze toleranter voor inflatie en hebben ze meer oog voor volledige werkgelegenheid?

HEYLEN. “De Amerikaanse centrale bank heeft haar strategie al aangepast. Ze willen periodes met een inflatie lager dan 2 procent compenseren met periodes met een inflatie van meer dan 2 procent, om een gemiddelde inflatie van 2 procent te bereiken. Dat maakt de inflatieverwachtingen van 2 procent robuuster. De Europese Centrale Bank denkt erover haar strategie aan te passen. Terecht. Ik verwacht dat in Europa geleidelijk meer stemmen opgaan voor een hogere inflatiedoelstelling.”

België zal ook na de pandemie kampen met een begrotingstekort van 6 procent en een overheidsschuld van bijna 120 procent. Is er nog ruimte voor een expansief budgettair beleid?

HEYLEN. “Een begrotingstekort van 6 procent is te veel. Maar het is geen probleem als de schuld stijgt door tijdelijke maatregelen die de economie door de coronacrisis loodsen. Als de rente lager is dan de economische groei, zal die schuldstijging automatisch wegsmelten. Een langere periode van begrotingstekorten om de laagconjunctuur weg te werken en de economie structureel te versterken, is mogelijk en zinvol.

“Maar je moet tegelijk zeker ook de lange termijn in de gaten houden. De vergrijzing doet de overheidsuitgaven voort stijgen. Dat is problematisch. Je moet er dus over waken dat de schuld op lange termijn houdbaar blijft. Plak daarom aan het expansieve begrotingsbeleid ook een geloofwaardig begrotingsherstel, nadat je uit de laagconjunctuur bent. We moeten trouwens niet alleen hervormen om de begroting op orde te krijgen, maar ook om de arbeidsmarkt te versterken. We moeten bijvoorbeeld werken financieel interessanter maken dan niet werken. Een expansief beleid moet je dus koppelen aan noodzakelijke hervormingen. Het is een totaalpakket.”

Moet het Verdrag van Maastricht, met zijn strakke begrotingsregels, worden herzien?

HEYLEN. “Ik vind het knap dat Commissievoorzitter Ursula von der Leyen de Europese begrotingsregels in 2019 al ter discussie stelde. Die zijn te complex en ongunstig voor de overheidsinvesteringen. Het Europese herstelfonds is ook een historische stap. Voor het eerst heeft Europa een eigen begrotingsinstrument gecreëerd. Dat is een must om de monetaire unie te vervolledigen. Het is belangrijk om landen te helpen die getroffen worden door een zware schok.”

Is dat houdbaar, als dat resulteert in een Europese transferunie, met een permanente geldstroom van noord naar zuid? Het noorden zou kunnen besluiten dat het stopt, als het zuiden niet hervormt.

HEYLEN. “Dan zou het ook mogen stoppen. Je kunt op Europees niveau een deal maken en de transfers koppelen aan hervormingen. Er moet een zekere voorwaardelijkheid in de solidariteit zitten.”

In uw boek haalt u ook het dilemma van economische groei aan. In welke mate is groei nog wenselijk en nodig?

HEYLEN. “Economische groei blijft nodig, maar wat geproduceerd wordt en hoe het geproduceerd wordt, moet drastisch veranderen. We moeten met milieubelastingen en technologie het gedrag van de gezinnen en de bedrijven bijsturen, om een klimaatvriendelijke groei mogelijk te maken. We moeten er wel op letten dat iedereen kan genieten van die groei, want een koolstoftaks en technologische vooruitgang zijn twee krachten die de ongelijkheid in een samenleving kunnen vergroten. Ze gaan vaak ten koste van de midden- en lagergeschoolden. Groei is dus nodig, maar het wordt een hele klus om die groei groen en inclusief te maken. Het blijft heel onzeker of we economische activiteit en de uitstoot van broeikasgassen ooit voldoende kunnen loskoppelen. Daarom kiezen sommige economen voor een beperking van de groei, maar die lopen zich vast in budgettaire problemen, zeker in een context van vergrijzing en al hoge overheidsschulden. Hier is veel verder onderzoek nodig.”

U reikt in uw boek ook oplossingen aan om vooral de werkgelegenheid bij de lagergeschoolden te verhogen, zoals een loonlastenverlaging. Waarop kan het beleid nog inzetten?

HEYLEN. “Vorming! Daar moeten we nog veel meer doen. Dat kan geld kosten, maar dat versterkt het groeipotentieel van de economie. In de leeftijdsgroep van 25 tot 50 jaar en bij hooggeschoolden hebben we geen werkgelegenheidsprobleem. Voor laaggeschoolden en ouderen bengelen we echter aan de staart van het internationale peloton. Zet dus in op die groepen, met loonlastenverlagingen, vorming en een hervorming van het pensioensysteem, waardoor langer werken loont.”

Is er geld voor een loonlastenverlaging?

HEYLEN. “Als het er niet is, moeten we dat geld elders vinden. Ik pleit voor een taxshift van arbeid naar vermogen. Dan maak je middelen vrij om te investeren in een lastenverlaging, vooral voor de lagergeschoolden.

“Ik weet ook wel dat er in dit land meer aan de hand is. De overheidsuitgaven zijn hoog en sneller gestegen dan in de buurlanden. Heel wat uitgaven liggen in vergelijking met andere landen te hoog. Naast een taxshift zijn dus ook een kritische doorlichting en een herschikking van de overheidsuitgaven wenselijk en mogelijk.”

De loononderhandelingen zijn bezig. Wat is uw analyse, in de context van de coronapandemie?

HEYLEN. “De context is ruimer. Ik blijf het een goede zaak vinden dat de loonontwikkeling gemonitord wordt op macro-economisch niveau in de Groep van Tien, maar de manier waarop mag op de schop. Het snijdt weinig hout om onze nominale loonkosten per uur af te stemmen op het niveau van Duitsland, Nederland en Frankrijk. De economische theorie zegt dat de reële lonen de arbeidsproductiviteit volgen. Als je de concurrentiekracht wilt bewaken, vergelijk je de loonkosten per eenheid product met alle handelspartners. Ook daarin speelt de arbeidsproductiviteit een cruciale rol. Wat doen wij? Wij gooien de productiviteit in de berekening overboord en beperken ons tot drie belangrijke handelspartners. Maar twee van die drie, Duitsland en Nederland, hebben van loonmatiging een speerpunt van hun beleid gemaakt. Dan heb je een probleem. Ik hoor vaak dat een lage rente zorgt voor zombiebedrijven. Maar ik hoor veel minder dat de doorgedreven loonmatiging ook minder rendabele bedrijven in leven houdt. Een overdreven inzet op loonmatiging kan wegen op de productiviteit. Loondruk prikkelt bedrijven om innovatiever te zijn. Dat blijkt uit onderzoek.”

Maar als de lonen te snel stijgen, dreigen vooral de lagergeschoolden het kind van de rekening te worden.

HEYLEN. “In bepaalde segmenten en sectoren is er zeker een loonkostenprobleem. Dat is vooral het gevolg van te hoge belastingen, niet van te hoge brutolonen. Maar een veralgemeende loonmatiging heeft ook nadelen. Ondertussen is het toch duidelijk dat België vooral een productiviteitsprobleem heeft. Ik vond Duitsland nooit een gidsland. De aanpak van landen als Zweden en Denemarken is veel beter. Je moet inzetten op investeringen, menselijk kapitaal, activering en innovatie. Die bevorderen de arbeidsproductiviteit en de werkgelegenheid, en dan zijn navenante loonstijgingen geen probleem.”

Staat de macro-economie als wetenschap ver genoeg om een crisis als die van 2008 te voorkomen?

HEYLEN. “Crisissen zullen we nog krijgen. Maar we zullen ze iets beter kunnen voorspellen en we zijn beter gewapend om ermee om te gaan. De financiële sector wordt beter in de modellen opgenomen. De veronderstellingen over menselijk gedrag zijn realistischer. We hebben veel meer aandacht voor de verschillen tussen mensen, bijvoorbeeld in scholing of leeftijd. Maar de heilige graal, een model dat het beleid perfect adviseert, hebben we nog niet gevonden. Laten we vooral de basis niet vergeten. Die volstaat om te begrijpen dat het monetaire beleid in de huidige context uitgeput is en dat het budgettaire beleid veel effectiever is. Soms is het niet moeilijker dan dat.”