Nooit eerder gooiden overheden zoveel geld naar bedrijven: zijn de klassieke subsidies nog zinvol?

Overal in de wereld gooien overheden miljarden aan subsidies naar bedrijven. Zal dat eindigen in blunders en geldverspilling? Een doordachte aanpak kan tot successen leiden, aldus economen. “De vraag is niet alleen of je bedrijven moet steunen, maar ook hoe je dat doet.”

Het overheidsgeld is allicht nog nooit zo rijkelijk neergedaald over de bedrijven als vandaag. 10 miljard euro voor een halfgeleiderfabriek van het Amerikaanse Intel in Duitsland, 1 miljard euro voor een batterijfabriek van het Taiwanese ProLogium in Frankrijk, 680 miljoen voor een batterijmaterialenfabriek van het Belgische Umicore in Canada: het is slechts een kleine greep uit de lange reeks recente megadossiers.

Geopolitieke spanningen, oorlogen, hoge energieprijzen en de groene transitie geven politici argumenten om driftig met geld te strooien voor fabrieken op eigen bodem, wat ook goed oogt voor de camera’s. Zelfs de Britse premier Margaret Thatcher, bekend als onverzettelijke adept van de vrije markt, was er destijds niet vies van Japanse autoconstructeurs met financiële stimuli naar haar land te lokken.

Je hoeft echt niet met geld te gooien om bedrijven te doen investeren in een koolstofvrije economie, stabiele jobs of andere nuttige doeleinden

REINHILDE VEUGELERS, HOOGLERAAR INDUSTRIËLE ECONOMIE

Economen zijn minder enthousiast. Overheidsingrijpen opent de deur voor cliëntelisme, waardoor de steun niet noodzakelijk naar de beste bedrijven gaat. Misschien had het bedrijf ook zonder overheidssteun geïnvesteerd? Moet de overheid zich niet op een afstand houden, en de markt laten beslissen wie de winnaars zijn?

Monitoring

Zo zwart-wit is het niet, stelt een paper van enkele Amerikaanse economen, onder wie Dani Rodrik, de bekende auteur en hoogleraar internationale economie aan Harvard University. Je kan het vergelijken met de private investeringsfondsen. Verliesbedrijven in de portfolio horen er nu eenmaal bij. Laat je die los, of blijf je die steunen? Dat is de vraag. Zonder overheidsgarantie was Tesla failliet gegaan, en nooit de gigant geworden die het nu is. Politieke druk om verliezers tegen wil en dank te blijven steunen, zal er altijd zijn, maar daar bestaan adequate remedies voor: heldere streefdoelen, een zorgvuldige monitoring en expliciete mechanismen om van koers te veranderen. Een voorbeeld is Zuid-Korea, dat via nauw contact en aangepast ingrijpen in de jaren zeventig uitgroeide tot een van de meest geslaagde voorbeelden van industrieel beleid.

De Verenigde Staten kennen een gelijkaardig succesvol steunmodel, waarbij een tijdelijk aangestelde programmadirecteur – geen ambtenaar maar iemand uit de industrie of academische wereld – projecten en de bijbehorende streefdoelen kiest. De steunontvangers moeten in kwartaalrapporten aantonen in hoeverre ze de streefdoelen halen. Wie tekortschiet, krijgt een striktere supervisie door de programmadirecteur, die de steun kan stopzetten. Voor de andere gesteunde projecten is er flexibiliteit: streefdoelen kunnen aangepast of geschrapt worden, de steun kan opgedreven of afgebouwd worden naargelang de evolutie van het project.

De vraag is dus niet alleen óf je bedrijven moet steunen, maar ook hóé je dat doet, en dan het liefst op een manier die goed uitkomt voor de belastingbetaler, aldus Rodrik en zijn collega’s. Zo spenderen Amerikaanse deelstaten en lokale overheden veel geld aan belastingvoordelen voor bedrijven die banen creëren. Onderzoek toont aan dat overheidsinvesteringen in infrastructuur, opleiding en sanering van vervuilde bedrijventerreinen net zo goed jobs creëren, maar tegen lagere kosten. Opleidingen op maat en andere gerichte steun, zoals hulp bij het scouten van goede leveranciers, bleken 34.000 dollar per nieuwe job te kosten, tegen 196.000 euro per job in het geval van belastingvoordelen.

Pioniers

Zijn de klassieke subsidies dan nog wel zinvol? “Je hoeft echt niet met geld te gooien om bedrijven te doen investeren in een koolstofvrije economie, stabiele jobs of andere nuttige doeleinden”, zegt Reinhilde Veugelers, hoogleraar industriële economie aan de KU Leuven, en verbonden aan de denktanks Bruegel in Brussel en Peterson Institute for International Economics in Washington DC. “Kijk eerst wat bedrijven verhindert te investeren. Misschien is dat een overdaad aan regels? Pak dan eerst dat probleem aan.”

Ook om bedrijven tot een beter gedrag aan te zetten, zijn er andere instrumenten. “Stoten bedrijven te veel CO2 uit? Leg dan limieten vast voor die uitstoot, of laat bedrijven er een prijs voor betalen via emissiehandel. Dat zal hen ertoe aanzetten te investeren in koolstofvrije technologie. Zo hoef je geen belastinggeld uit te geven aan subsidies voor zulke technologie. De overheid kan ook investeringen stimuleren door nieuwe markten te creëren, bijvoorbeeld door het uitfaseren van klassieke brandstofmotoren voor auto’s. Ook dat kost geen belastinggeld, terwijl het bedrijven aanzet tot investeren in de productie van emissievrije wagens.”

Toch kunnen subsidies nuttig zijn, bijvoorbeeld wanneer een jong bedrijf geen private geldschieters vindt voor de ontwikkeling van een innovatieve, groene technologie vanwege het grote risico. “Geduldig overheidskapitaal is daar een goede oplossing”, vindt Veugelers. Het illustreert een ander voordeel van subsidies: je kan ze zeer gericht inzetten, bijvoorbeeld voor een welbepaalde nieuwe technologie. “Pioniers moeten jarenlang wachten eer hun beloftevolle maar prille technologie geld opbrengt op de markt, als het al zover komt”, aldus Veugelers. “Subsidies kunnen helpen die lange, riskante periode te overbruggen. Vijftien jaar geleden was Umicore zijn tijd ver vooruit in de recyclage van batterijen. Nu is het een sterke speler in die markt. Dat het bedrijf destijds subsidies kreeg van Vlaio, het Vlaamse Agentschap Innoveren en Ondernemen, heeft zeker geholpen.”

Wat kunnen subsidies doen dat andere instrumenten niet kunnen doen? Dat is de vraag die de overheid telkens moet stellen’

REINHILDE VEUGELERS, HOOGLERAAR INDUSTRIËLE ECONOMIE

“Ik zeg dus niet dat subsidies nooit kunnen. Maar wat kunnen subsidies doen dat andere instrumenten niet kunnen doen? Dat is de vraag die de overheid telkens moet stellen.”

Als de overheid kiest voor subsidies, hoe weet ze dan dat het geld bij de juiste bedrijven terechtkomt? Overschatten we de terreinkennis van de overheid niet? “Dat is het gevaar”, zegt Veugelers. “Daarom is controle door een onafhankelijke concurrentiewaakhond erg belangrijk. In het geval van subsidies voor grote bedrijven speelt de Europese Commissie voor waakhond. Politici, vooral in Frankrijk en Duitsland, hebben het echter steeds moeilijker met die onafhankelijkheid.”

Om te vermijden dat bedrijven afhankelijk worden van subsidies, moet je hen laten concurreren om het overheidsgeld, vindt Veugelers. “Het beste project moet winnen.” De subsidie van 10 miljard euro voor het Amerikaanse Intel om een halfgeleiderfabriek te bouwen in het Duitse Maagdenburg wordt verloren geld, vreest Veugelers. “Als er dan al een tekort aan halfgeleiders dreigde op de Duitse markt, blijft de vraag hoeveel beter de Duitse belastingbetaler wordt van zo’n fabriek op eigen bodem.”

Napoleon

Maar overheidsinitiatief hoeft dus niet altijd uit te draaien op beruchte mislukkingen, zoals de Frans-Britse Concorde, stellen Rodrik en zijn collega’s. Ze verwijzen niet alleen naar Zuid-Korea, maar ook naar andere ‘mirakeleconomieën’ als Singapore, Taiwan, Hongkong en, vroeger nog, Japan. In al die landen had de overheid een stevige vinger in de pap. Aan het begin van de negentiende eeuw konden de Franse katoenspinnerijen hun capaciteit opdrijven, omdat Napoleon de invoer van Britse katoen verbood. Maar ook na de opheffing van dat beschermende verbod hielden de Franse spinnerijen stand. Toen de Amerikaanse overheid tijdens de Tweede Wereldoorlog in afgelegen streken fabrieken uit de grond stampte, om de oorlogsindustrie draaiende te houden, had dat decennia later nog steeds een positief effect op de lokale werkgelegenheid, omdat het overheidsinitiatief privébedrijven aantrok. Kinderen in de regio klommen ook hoger op de sociale ladder. De goede voorbeelden, aldus Rodrik en co, zijn net te talrijk om alle overheidssteun weg te zetten als pure geldverkwisting.