Een smoel voor Europa: vijf beslissende scènes die in de geschiedenisboeken komen

Met de coronacrisis, een onverwachte rechterlijke beslissing en een aantal langetermijntrends staat de Europese Unie op een kantelpunt dat de verdere Europese integratie zal bepalen. Trends schetst de beslissende scènes die daarover later in de geschiedenisboeken zullen verschijnen.

Deze weken zullen de geschiedenis ingaan als een kantelmoment voor de Europese Unie. Gedwongen door externe omstandigheden liggen in Europa beleidsvoorstellen op tafel die enkele weken geleden nog als onhaalbaar werden afgedaan. Daarmee komt de verdere integratie van de Unie in een stroomversnelling. “Wat nu op tafel ligt, kan een gamechanger zijn voor Europa”, zegt Mathieu Segers, hoogleraar eigentijdse Europese geschiedenis en integratie aan de universiteit van Maastricht. Hij verwijst daarmee naar de voorstellen voor een Europees herstelfonds en een Europese herstelstrategie. Die moeten de Europese Unie economisch weer op de been helpen, nadat de gezondheidscrisis als gevolg van het coronavirus is bezworen.

“Het doet me denken aan juni 2012, toen in volle eurocrisis nieuwe stappen werden gezet richting een verdere integratie met de bankenunie”, zegt ook Matthias Matthijs, professor Europese integratie aan de Amerikaanse Johns Hopkins University. “Dit lijkt het begin van een nieuwe consensus over waar het met Europa naartoe moet.”

Trends beschrijft de vijf scènes die over tien jaar cruciaal zullen blijken te zijn voor de Europese integratie.

Scène 1: 5 mei 2020 – Duits Grondwettelijk Hof fluit ECB terug

Op 5 mei 2020 kwam het Duits Grondwettelijk Hof in Karlsruhe met een uitspraak die in het hoofdkwartier van de Europese Centrale Bank (ECB) in Frankfurt insloeg als een bom. Het hof oordeelde dat een deel van de opkoopprogramma’s van de ECB niet proportioneel is. De jongste tien jaar voerde de ECB een soepel geldbeleid door op de financiële markten voor zo’n 2700 miljard euro aan obligaties op te kopen. De financiële reserves die ze daarmee in het bankensysteem pompte, moesten de economische groei aanzwengelen.

Als reactie op de coronacrisis verhoogde ze haar opkoopprogramma met 750 miljard euro en lanceerde ze een bijkomend noodprogramma van 900 miljard. De uitspraak van Karlsruhe zet dat op de helling. Jarenlang was de ECB de enige steunpilaar die de Europese economie en financiële markten stutte. Nu lijkt die rol uitgespeeld. “In essentie zegt Karlsruhe dat de Europese Unie zich voor haar economische beleid niet uitsluitend kan blijven vergapen aan de monetaire bazooka van de ECB”, stelt Matthias Matthijs.

“Dat is de uitkomst van 25 jaar sudderende spanning in de muntunie”, zegt Mathieu Segers over de uitspraak. “De hoofdboodschap is dat de opkoopprogramma’s van de ECB niet het juiste instrument zijn om de economische problemen op te lossen.” De Nederlandse vorser hamert daarmee op het belang van het economische deel van de Economische Monetaire Unie (EMU). “Karlsruhe zegt in feite dat het ECB-beleid een disproportionele belasting is van het monetaire deel van de EMU. De solidariteit die nu nodig is, moet in de echte economie vorm krijgen, niet via nieuwe schulden die vervolgens worden verstopt in de balans van de ECB.”

Scène 2: Begin maart 2020 – Corona legt Europese economie stil

Begin maart 2020 kwamen uit Italiaanse en Spaanse ziekenhuizen beelden van overspoelde intensievezorgafdelingen. Het coronavirus, dat uit China naar Europa was overgewaaid, trof de twee zuiderse lidstaten ongemeen hard. De meeste Europese lidstaten legden hun economie volledig stil om de verspreiding van het virus tegen te houden. Dat stortte Europa in een nooit geziene economische crisis. Die treft de Zuid-Europese landen harder, omdat ze tien jaar lang hebben bespaard – ook op gezondheidszorg – en minder financiële ruimte hebben om de economische schade te beperken en een relancebeleid te voeren.

Net zoals de uitspraak van Karlsruhe drukt de coronacrisis Europa met de neus op het feit dat het economische deel van de EMU onvoltooid is, aldus Segers. “De monetaire kant is ingevuld. Het economische is overgelaten aan de lidstaten die via budgettaire discipline en controle op termijn naar elkaar toe zouden groeien. Alleen is dat niet gebeurd. Die lege E in de EMU is door Karlsruhe en deze crisis onontwijkbaar op de agenda geplaatst. Het is goed dat die discussie na 25 jaar eindelijk wordt gevoerd.”

Met de coronacrisis klinkt de roep om Europese solidariteit met de dag luider. Tegelijk is er onder de lidstaten al stevig geruzied over hoe die solidariteit eruit moet zien. De zwaarst getroffen lidstaten, zoals Spanje, Italië en Frankrijk, willen dat de Europese Unie gemeenschappelijk schulden aangaat om het economische herstel te financieren. De noordelijke lidstaten, waaronder Nederland en Duitsland, houden dat tegen en zijn enkel bereid het herstel vanuit Europa te financieren via goedkope leningen aan de lidstaten.

Begin april kwamen de Europese instellingen een noodpakket van 540 miljard euro aan financiële steunmaatregelen overeen. Tot onvrede van de zuidelijke lidstaten bevatte dat enkel leningen, die ze moeten terugbetalen aan de Europese Unie, en geen toelagen.

“In vergelijking met voorgaande crisissen is dat noodpakket er heel snel gekomen”, zegt Mathieu Segers. “De inhoud is revolutionair en een belangrijk vertrekpunt voor wat enkele weken later op tafel komt.” Dat noodpakket moest de acute gezondheids- en economische crisis opvangen. Maar de economische ravage zal zo groot zijn, dat Europa dringend een relancebeleid voor de lange termijn nodig heeft. Dat zou er moeten komen in de vorm van een Europees herstelfonds.

Scène 3: 18 mei 2020 – De 500 miljard van Merkel en Macron

In het ene beeld stond de Franse president Emmanuel Macron te glunderen achter een spreekgestoelte. Op de achtergrond prijkten de Franse, Europese en Duitse vlaggen. In het andere beeld stond de Duitse bondkanselier Angela Merkel met dezelfde vlaggen achter zich. Samen presenteerden de twee Europese regeringsleiders hun voorstel voor een Europees herstelfonds, goed voor 500 miljard euro.

Baanbrekend aan het Frans-Duitse plan is het voorstel om een gemeenschappelijke Europese schuld te creëren. De Commissie zou op heel lange termijn geld op de kapitaalmarkten lenen om het herstelfonds mee te financieren. Dat fonds zou deel worden van de Europese meerjarenbegroting en het herstelgeld zou via bestaande Europese financieringsprogramma’s naar de lidstaten vloeien. Met andere woorden: toelagen en geen leningen. Daarmee zou de Europese Unie voor het eerst in haar geschiedenis een gemeenschappelijke schuld aangaan om uitgaven in de lidstaten te financieren.

“Het Frans-Duitse voorstel is veel meer dan enkel solidariteit voor corona. Dat is slechts de aanleiding. Wat ze werkelijk op tafel leggen, is de invulling van dat economische deel van de EMU”, legt Mathieu Segers uit.

Vooral Angela Merkel verraste vriend en vijand door zich met Macron achter dat plan te scharen. Duitsland staat al decennia argwanend tegenover eender welke vorm van Europese gemeenschappelijke schuld en risicodeling. Matthias Matthijs is minder verrast. “De politieke wil van de Frans-Duitse as om het Europese project te doen voortgaan, mag je nooit onderschatten”, zegt hij. “Maar de symbolische waarde van dat voorstel is groter dan de concrete invulling ervan. De macro-economische impact zal relatief klein zijn”, voegt hij toe.

Volgens Segers wordt de positie van Duitsland vaak verkeerd begrepen en is het land altijd een voorstander geweest van verdere economische integratie, maar dan onder de juiste voorwaarden. “In Duitsland is het draagvlak voor een versteviging van de Europese samenwerking, vooral met Frankrijk, nog nooit zo groot geweest. Hetzelfde geldt voor de solidariteit met Italië”, zegt hij. “Merkel snapt dat zo’n draagvlak in combinatie met de externe omstandigheden de Europese Unie dwingen eindelijk fundamentele keuzes te maken in zaken die al decennia aanslepen.”

Duitsland is er altijd als de dood voor geweest om in een schulden- of transferunie terecht te komen, waarin geld van het rijke noorden structureel naar het arme zuiden vloeit. Geert Jennes ziet dat als een groot risico. Hij doet onderzoek naar de economie van het federalisme aan de KU Leuven. “Ik ken geen voorbeelden waar aanzienlijke financiële transfers tussen cultureel en economisch verschillende landsdelen leiden tot een duurzame verhoging van de welvaart van de ontvangende landsdelen, en al zeker niet tot een verhoging van de welvaart van het land als geheel”, waarschuwt hij.

Omdat het herstelfonds tijdelijk is en deel is van de Europese begroting, is het risico daarop klein, aldus Segers. “Met zo’n herstelfonds komt het geld via verschillende kanalen in de economie en bij bedrijven terecht. Zo verklein je het risico dat er een structureel eenzijdige geldstroom op gang komt.” Sceptici opperen dan weer dat tijdelijke noodmaatregelen vaak permanente verworvenheden worden.

Met de bocht van Merkel hebben Nederland, Oostenrijk, Denemarken en Zweden een bondgenoot minder in de strijd tegen een gemeenschappelijke Europese schuld. Ondertussen zijn ze zelf met een plan voor een herstelfonds gekomen, dat enkel bestaat uit Europese leningen aan de lidstaten.

Scène 4: 27 mei 2020 – Een Europese Unie met eigen middelen

Anderhalve week later ontving ondergetekende in een bericht een meme met drie Europese toppers. Linksboven zegt Angela Merkel met een tekstballon: “Ik wil 500 miljard aan toelagen.” Haar Oostenrijkse evenknie Sebastian Kurz riposteert: “Ik wil 250 miljard aan leningen.” Eronder besluit Europees Commissievoorzitter Ursula von der Leyen met een geslepen blik: “Laat ons beide doen.”

Von der Leyen heeft net haar voorstel voor een herstelfonds gelanceerd, goed voor 750 miljard euro. Ook zij wil daarvoor op de kapitaalmarkten lenen en het fonds inbedden in de Europese meerjarenbegroting. Twee derde van die 750 miljard wil ze via bestaande Europese programma’s onder de lidstaten verdelen. toelagen dus. De overige 250 miljard zal via leningen gaan.

Een logisch gevolg van die voorstellen is dat er de komende jaren de een of andere vorm van Europese belasting komt. Door het herstelfonds in de meerjarenbegroting te vatten en het te financieren met schulden zal de Europese Unie op zoek moeten naar meer eigen inkomsten, onder meer om de renteaflossingen te financieren. Haar belangrijkste inkomstenbron zijn de nationale bijdragen aan de Europese meerjarenbegroting. Maar gezien de grote weerstand van landen om die te verhogen, zal de Commissie nieuwe inkomstenbronnen aanboren.

Daar schuift ze verschillende opties voor naar voren, zoals een digitaks op digitale producten en diensten, een koolstofbelasting of een heffing op plastic. Een andere optie is de Europese emissiehandel uit te breiden naar sectoren die er nog niet in zitten, zoals lucht- en scheepvaart. De Europese Unie zou een deel van de opbrengst van de geveilde uitstootrechten opstrijken. Nog een ander spoor is dat van een Europese minimale belastbare basis voor bedrijven en daar een percentage van naar Europa te laten vloeien. Een mini-Europese bedrijfsbelasting dus. Het Frans-Duitse voorstel wijst eveneens op het belang van een eerlijke en minimale belasting van de digitale economie. Met de nieuwe financieringsbehoeften voor dat herstelfonds is de kans groot dat die of vergelijkbare voorstellen de komende jaren versneld door de Europese beleidsmolen raken.

Scène 5: De toekomst – Een Europa met een eigen model

Een Europa dat eigen schuldpapier uitgeeft en eigen belastingen heft, wint aan soevereiniteit. Dat is de belangrijkste overkoepelende trend die met deze crisismaatregelen versneld zal doorzetten. “Iedereen staart zich blind op het idee van risicodeling via die gemeenschappelijke schuld, maar het Frans-Duitse voorstel legt ook sterk de nadruk op meer soevereiniteit voor Europa. Dat is het kernwoord in dat voorstel”, legt Matthias Matthijs uit. “Sinds begin jaren tachtig heeft de Europese integratie een heel liberale koers gevaren. Met wat nu op tafel ligt, neemt ze daar afstand van.”

“In een wereld waar de globalisering toeneemt maar de multilaterale samenwerking afneemt, kijkt Europa steeds meer naar hoe het zijn vitale productie kan beschermen. Dat gaat over het creëren van Europese kampioenen, maar ook over het tegenhouden van buitenlandse overnames van vitale Europese productie en infrastructuur”, legt Mathieu Segers uit. “Dan komen belasting en vormen van protectionisme al snel in beeld.”

Al voor de coronacrisis bewoog Europa in de richting van meer economische soevereiniteit en protectionisme. De Commissie stelde een nieuwe Europese industriële strategie voor om Europese bedrijven competitiever te maken op de wereldmarkt. Daarnaast wil ze openbare aanbestedingen strenger maken en buitenlandse investeringen nauwkeuriger screenen. Dat moet de Europese markt minder toegankelijk maken voor buitenlandse bedrijven. Ook de grenstaks voor koolstof in de Green Deal bemoeilijkt de toegang van buitenlandse bedrijven tot de Europese markt. Protectionisme in een groen jasje als het ware.

Die voorstellen zetten een van de kernideeën van Europa op de helling: mededinging. “Als de acute fase van deze crisis is geluwd, wordt dat de grote splijtzwam in de Europese Unie”, zegt Segers. “Decennialang is gehamerd op vrij verkeer en het weghalen van belemmeringen op de eengemaakte markt. Daar leek iedereen het stilzwijgend over eens te zijn. Nu heeft dat idee zijn beste tijd gehad.”

Met alles wat nu op tafel ligt, lijkt Europa duidelijk voor een eigen model te kiezen, denkt Segers. “Dat draait om twee dingen. De bescherming van vitale productie en infrastructuur en de bescherming van vitale beroepen, die de afgelopen jaren de slachtoffers van de globalisering en de liberalisering zijn geweest. Heel veel Europeanen verkiezen het Europese model boven de Amerikaanse of Chinese alternatieven om deze crisis te bestrijden, ook al moet dat model nog verder worden uitgewerkt. Merkel heeft zich daar tien jaar op voorbereid en nu is het politieke momentum daar.” Bovendien is Duitsland in juni aan de beurt als voorzitter van de Europese Raad. “Dat komt toevallig goed uit.”