De staat van de staat: NV België is er slecht aan toe

Sclerotisch, zwaarlijvig en bijziend. Zo luidt de weinig bemoedigende diagnose van de bedrijfsdokter die België onder de loep neemt. Deel 1 van onze driedelige reeks over de NV België.

Komt een land bij de dokter… Het lijkt op het begin van een flauwe grap, maar het is het uitgangspunt van deze eerste aflevering van De staat van onze staat. Daarin onderzoeken we de financiële gezondheid van ons land. Al te vaak blijft die discussie beperkt tot een paar kerncijfers, zoals het begrotingstekort en de hoogte van de overheidsschuld. Het liefst afgezet tegen het bruto binnenlands product (bbp), want dat vergelijkt zo aardig met de buurlanden.

“Politici gebruiken begrotingscijfers graag om op te scheppen hoeveel ze bespaard hebben, of om andere politici te verwijten dat zij dat niet genoeg gedaan hebben”, vertelt Gert Peersman, hoogleraar economie aan de Universiteit Gent. “Het eerste begrotingscijfer na een verkiezing, als het tekort op de vorige regering slaat, is traditioneel de meest correcte weerspiegeling van de realiteit. Niet toevallig zijn de tekorten dan altijd het grootst.”

De Amerikaanse econoom Burton Malkiel vergeleek zulke cijfers met een bikini: wat ze tonen is interessant, maar wat ze verbergen, is essentieel. Voor een goed begrip hebben we meer informatie nodig. We beschouwen België daarbij als een bedrijf, aangezien daar geijkte methodes bestaan om de financiële gezondheid te beoordelen. Een land lijkt in veel opzichten op een onderneming. Zo heeft het eigendommen, vorderingen, schulden en toekomstige verplichtingen, en kan het daar ideaal een balans en een resultatenrekening mee opstellen.

Een eerste heikel punt is bepalen welk soort onderneming België is. Op het eerste gezicht lijkt het een holding waarvan de federale schelp de dochterbedrijven (gewesten en gemeenschappen) overkoepelt. Daar valt financieel iets voor te vertellen. Holdings zijn typisch verlieslatend omdat all the unpleasant stuff daar terechtkomt, zoals de kosten van het beheer van de groep. Zo ook zou de federale staat verlieslatend zijn omdat hij alle beheerskosten draagt.

Toch klopt die interpretatie niet. In de Belgische staatsstructuur is er sinds de vierde staatshervorming van 1993 geen hiërarchie meer tussen het federale niveau en dat van de gewesten en de gemeenschappen. Als zusterbedrijven zijn die overheden weeskinderen, al zijn ze zelf op hun beurt soms moederbedrijven. Zo is het Vlaams Gewest de voogdijoverheid voor zijn provincies en gemeenten.

Misschien valt België nog het best te vergelijking met een keiretsu, het Japanse model van bijna verplichte samenwerking tussen een netwerk van bedrijven met zeer nauwe banden. Ze hebben kruiselingse participaties en zijn vaak elkaars leveranciers. Die verstrengeling zorgt ervoor dat ze in theorie gemakkelijker tot een samenwerking kunnen komen die voor beide voordelig is.

België bewijst dat de praktijk anders kan zijn. Zo is het budgettaire pact dat Europa heeft uitgewerkt in ons land in 2013 omgezet in een samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en die van de gewesten en de gemeenschappen. Maar in de praktijk zijn ze er nog nooit in geslaagd concrete afspraken te maken over wie hoeveel moet besparen.

Kruidenier

Goed, dat zijn dus de contouren van de bikini, maar wat verbergt hij? Daarvoor kijken we idealiter naar de jaarrekeningen van onze keiretsu. Jammer genoeg zijn die heel onvolledig. Hoewel de Belgische economie in omvang vergelijkbaar is met de jaaromzet van de Amerikaanse winkelketengigant Walmart, voert de overheid een kasboekhouding als een kruidenier.

Dat gebrek aan inzicht in wat de kerncijfers van een land behoren te zijn, staat haaks op het idee van goed bestuur. Het is de bedoeling dat daar verandering in komt, onder meer via Fedcom, een softwareproject van de federale overheid om een systeem van dubbele boekhouding in te voeren. “Toen Fedcom in 2009 van start ging, zijn wij echt van nul moeten beginnen omdat de overheidsdepartementen geen enkele boekhoudkundige traditie hadden”, vertelt Gert De Smet, directeur-generaal bij de federale overheidsdienst Beleid en Ondersteuning. “Tot dan werkten ze bij wijze van spreken met twee kolommen: in de ene schreven ze hun inkomsten, en in de andere hun uitgaven.”

Nadat dit proces in 2012 was afgerond, legde Fedcom zich toe op het opnemen van meer dan honderd instellingen van openbaar nut in zijn financiële rapportering. Voorbeelden daarvan zijn de Regie der Gebouwen, het voedselagentschap FAVV en Fedasil. Gemakkelijk is anders, zegt Marc De Spiegeleire, directeur-generaal van Fedcom. “Bij een bedrijf kun je één visie uitrollen. Fedcom kan die instellingen geen blauwdruk opleggen zodat ze allemaal volgens hetzelfde systeem werken. Dat maakt het moeilijker voor ons om alles te stroomlijnen.”

Opmerkelijk genoeg blijft de sociale zekerheid op dit ogenblik helemaal buiten beeld. Het is niettemin de bedoeling ook die op termijn te consolideren. “Het is wat belachelijk om wel de prijs van een koffiepot op te nemen in de federale overheidsboekhouding, maar niet die van de sociale zekerheid”, erkent De Spiegeleire.

Fedcom legt sinds 2012 een ruwe federale jaarrekening voor aan het Rekenhof. Dat doen ook de andere onderdelen van de Belgische keiretsu. Vlaanderen staat daarin het verst, aan Waalse kant zit het boekhoudproces nog in de prille beginfase. Een eerste geconsolideerde jaarrekening voor alle Belgische overheden is ten vroegste voor het volgende decennium. Dat zou in elk geval geen Europese primeur zijn. “Er zijn al landen die een dubbele boekhouding voeren, zoals Oostenrijk, maar je ziet dat daar in de praktijk weinig mee gebeurt”, zegt De Smet. “Ook in België gaat de discussie in het parlement nooit over de balans, maar wel over het begrotingssaldo en de belastingdruk.”

Bedrijfsanalyse

Hoewel de jaarrekeningen onvolledig zijn, kunnen we er wel een analyse van maken. Daarvoor nemen we de recentste balansen van de federale en de Vlaamse overheid, uit 2015. “Een klassieke bedrijfsanalyse gebeurt vanuit drie invalshoeken”, vertelt Pascal Flisch, analist van Trends Business Information. “Dat zijn een beoordeling van de robuustheid van een onderneming, en berekeningen van de liquiditeit en de rentabiliteit.”

Om de robuustheid in te schatten, kijken we vooral naar de financiële onafhankelijkheid, gemeten als de solvabiliteit. Daarvoor delen we het eigen vermogen door de som van het eigen en vreemd vermogen. “Om baas in eigen huis te blijven, is een ratio van minstens 25 procent aangeraden”, stipt Flisch aan. Anders gesteld: zodra er tegenover elke euro eigen vermogen meer dan drie euro schulden staan, is het risico groot dat bij een tegenslag banken en schuldeisers het beheer overnemen. Ook bij landen is dat geen onrealistisch scenario, denk maar aan Griekenland als extreem geval. Flisch: “Als die solvabiliteit 15 procent of minder bedraagt, staat de overleving van de onderneming op het spel. Bij een negatief percentage is het eigen vermogen negatief en is het onmogelijk alle schulden terug te betalen met wat het bedrijf bezit.”

De federale overheid zit op het eerste gezicht in bijzonder slechte papieren – met een solvabiliteitsratio van maar liefst -413 procent. Dat komt omdat er 423 miljard euro schulden zijn om een balanstotaal van 86,8 miljard euro te financieren. Dat kunnen we niet los zien van de federale context van ons land, waarin de federale overheid een deel van haar inkomsten naar de gewesten en de gemeenschappen doorstort, terwijl ze wel het gros van de overheidsschuld en de pensioenlasten blijft torsen. De rentetarieven waartegen België zijn overheidsschuld kan (her)financieren, leren dat institutionele beleggers geloven dat ze met dat staatspapier weinig risico lopen. De Belgische overheid is wel arm, maar haar burgers zijn rijk. Zo zou de overheid bijvoorbeeld de 265 miljard euro op de spaarboekjes kunnen wegbelasten als de nood hoog is.

Een blik op de balans van de Vlaamse overheid bevestigt dat schuldbeheer in België voornamelijk een federale affaire is. Zo had de Vlaamse overheid in 2015 een schuld van amper 7 miljard euro, wat haar een solvabiliteitsratio van 79,6 procent oplevert. “Dat lijkt schitterend, maar omdat krediet nu bijna gratis is, kun je zeggen dat de Vlaamse overheid investeringskansen mist”, aldus Flisch. “De rendementen op overheidsinvesteringen zullen normaal een stuk hoger liggen dan de ontleningskosten, wat een hefboom op de economische groei kan zetten. Als we uitgaan van een nog altijd heel comfortabele solvabiliteitsratio van 40 procent, kan de Vlaamse overheid dus vlot 37 miljard euro investeren.” In de praktijk zijn er evenwel beren op de weg, niet het minst omdat Europa naar de begroting en de schuld kijkt van de hele keiretsu, waar de situatie dus niet bepaald rooskleurig is.

Een tweede criterium dat iets zegt over de financiële gezondheid, is liquiditeit. Dat geeft weer of een bedrijf op korte termijn voldoende middelen heeft in de vorm van voorraden, kortlopende vorderingen en cash om haar schulden in ten hoogste een jaar te betalen. Die current ratio moet minstens 100 procent zijn, legt Flisch uit. “Als dat niet het geval is, moet je vaste activa, zoals een gebouw, verkopen om leveranciers te betalen, wat natuurlijk onwenselijk is. Onderzoek leert dat in België een op de drie bedrijven die 100 procent niet haalt. Het is weliswaar mogelijk zo’n situatie een hele tijd te rekken, maar een comfortabel leven is het zeker niet.”

Bij de Vlaamse overheid bedraagt de current ratio 79 procent, voor de federale overheid is dat amper 65 procent. De Belgische regering verkoopt al jaren tafelzilver om de lopende uitgaven te dekken. Dat kan vele vormen aannemen, zoals de verkoop van de ambassade in Tokio of het van de hand doen van een kwart van het overheidsbelang in BNP Paribas Fortis. “Dat zijn natuurlijk geen structurele oplossingen. Vandaar dat we ook steeds meer verplichte saneringen zien in de lopende uitgaven”, merkt Flisch op.

Het derde en laatste criterium dat we onder de loep nemen, is de rentabiliteit. Daarvoor kijken we naar de cashflow, die de capaciteit weergeeft om rijkdom te creëren. In tegenstelling tot de winst houdt de cashflow geen rekening met kosten die geen cashuitstroom veroorzaken, zoals afschrijvingen en provisies. Het volstaat niet dat een cashflow positief is, benadrukt Flisch. “Ze moet het bedrag van schulden die binnen het jaar vervallen overschrijden. Enkel dan is er voldoende terugbetalingscapaciteit.”

Ook hier staan onze overheden er niet goed voor. De federale overheid heeft zowel een nettoverlies als een negatieve cashflow van bijna 10 miljard euro. Bij de Vlaamse overheid is er wel een positief resultaat met een nettowinst van bijna 2,5 miljard euro en een cashflow van bijna 2,6 miljard euro. “Aangezien de Vlaamse overheid maar 1,3 miljard euro aan schulden heeft die binnen het jaar vervallen, heeft zij in tegenstelling tot de federale overheid wel een gezonde terugbetalingscapaciteit”, merkt Flisch op. “Ze zou er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen met haar cashflow langerlopende schulden af te betalen, en later te investeren met het eigen vermogen.”

Bedrijfsstroper

Tot zover de diagnose van de bedrijfsdokter. Wat zegt de chirurg? Met andere woorden: wat zou een bedrijfsstroper doen die zijn handen op België kan leggen? Of beter nog, Carlos Brito? De CEO van de bierreus AB InBev en zijn financieel directeur Felipe Dutra staan bekend als de meesters van de synergieën en de kostenbesparingen. De voorbije jaren kon het duo dankzij hun sterke reputatie soms zelfs over vergelijkbare looptijden goedkoper lenen dan België.

Misschien begint het duo meteen de keiretsu te consolideren, omdat zoveel schaalvoordelen onbenut blijven. Neem de bedrijfsstructuur. Bij het ontstaan van de Belgische staat in 1831 waren er 2739 gemeenten. Sinds de grote fusieoperatie van 1975 zijn er dat 589, maar nog altijd telt de helft van hen minder dan 12.500 inwoners, bij een vijfde is dat zelfs minder dan 6000. Of de overdaad aan politieke niveaus. Het gros van de taken van de provincies – als administratieve eenheid een napoleontische erfenis die maar niet op het kerkhof van de geschiedenis belandt – kan efficiënter op ofwel het niveau van de steden en gemeentes, ofwel op dat van het gewest. Hoewel daarover principieel veel eensgezindheid bestaat, overheersen in de praktijk politieke belangen de economische logica. Denk maar aan het toebedelen van postjes als troostprijs voor het niet behalen van een andere zetel.

Ook in het management kan stevig worden gewied. Alleen al het Brussels Gewest telt 166 ministers, burgemeesters, schepenen en OCMW-voorzitters, leert een recent rapport van de VUB en de ULB. Ter vergelijking: dat zijn er meer dan Parijs (42) en Berlijn (71) samen, hoewel beide hoofdsteden een veelvoud aan inwoners hebben. Naast die uitvoerende mandaten zijn er in Brussel ook nog eens 685 gemeenteraadsleden en 89 Brusselse parlementsleden.

Brito zou ook niet aarzelen om net zoals bij AB InBev zero-based budgeting in te voeren. Volgens dat principe moet elke minister of departementshoofd jaarlijks 100 procent van de kosten verantwoorden. Dat zou een mouw passen aan de Belgische politieke traditie om budgetten jaarlijks met een percentage te verhogen in goede tijden, en met de kaasschaaf te verminderen in slechte tijden, zonder daarbij de uitgaven fundamenteel ter discussie te stellen. Een mooie illustratie daarvan is de reprimande die het Rekenhof vorig jaar uitdeelde aan de Vlaamse regering. Die was er weliswaar in geslaagd gespreid over een aantal jaren zijn personeelsbestand met 6,5 procent terug te brengen, maar “die percentages werden niet onderbouwd”, merkte het Rekenhof op. “Ze zijn niet vastgesteld aan de hand van een voorafgaande analyse van de personeelsbehoefte.” De blinde besparing tastte de kwaliteit van de dienstverlening onnodig aan, was de omfloerste kritiek.

De vraag naar de optimale omvang van een overheid kan niet los worden gezien van maatschappelijke keuzes, vertelt Frank Naert, hoogleraar overheidsfinanciën aan de Universiteit Gent. “Belgen betalen veel belastingen en socialezekerheidsbijdragen, maar krijgen daar veel voor terug, zoals goedkoop onderwijs en goede gezondheidszorg. Om te achterhalen of we waar voor ons geld krijgen, moeten we kijken naar alternatieve outputindicatoren. In de gezondheidszorg zijn dat bijvoorbeeld de levensverwachting en data over de kwaliteit van de zorg, en wachttijden.”

Levenskwaliteit

Optimaal is die overheidsomvang nu in elk geval niet, stipt een recente studie van de Nationale Bank over de efficiëntie van de overheid aan. “De overheidsuitgaven in België liggen op een heel hoog niveau, terwijl de overheidsinstellingen maar gemiddeld scoren op doeltreffendheid. De overheid kan dus onmiskenbaar nog heel wat efficiëntiewinsten boeken.”

In 2000 bedroegen de primaire overheidsuitgaven – zonder rekening te houden met de rentelasten – in België 42,4 procent van het bbp. Zestien jaar later is dat opgelopen tot 50,5 procent. De stijging zit vooral in sociale uitkeringen, ambtenarenlonen en subsidies aan ondernemingen. “Zijn de levenskwaliteit en de kwaliteit van de collectieve voorzieningen hier dan zoveel beter dan in pakweg Nederland, waar de primaire overheidsuitgaven 42,5 procent van het bbp bedragen?”, vraagt Naert.

De overheidsuitgaven per inwoner in België bedragen jaarlijks 19.540 euro. Dat is 1566 euro meer dan in Nederland en 3308 euro meer dan in Duitsland. Volgens Marcia De Wachter, directeur bij de Nationale Bank, spendeert België gemakkelijk 6 miljard te veel aan gezondheidszorg door inefficiënties zoals een te hoge concentratie aan ziekenhuizen. Ook in het onderwijs en het openbaar vervoer ziet ze nog veel besparingsmogelijkheden. Naert is er ook van overtuigd dat er nog veel vet op de soep zit. “Een overheidsbeslag van 35 procent moet in principe volstaan om efficiënt in alle dienstverlening te voorzien.”

Dat is niet toevallig het niveau dat Jürgen Stark in 2007 naar voren schoof. Volgens de toenmalige hoofdeconoom van de Europese Centrale Bank volstond dat om alle belangrijke sociale en economische doelen te bereiken, met genoeg geld op overschot om nieuwe uitdagingen als de globalisering en de klimaatverandering aan te pakken, en tegelijk een hoge levenskwaliteit te verzekeren.

Stark vergeleek de landen met een groot overheidsbeslag met de grote, indrukwekkende dinosaurussen die ooit over de aarde zwierven. “Toen kwam er plots een grote schok, en stierven ze uit. De kleinere, meer behendige zoogdieren konden zich beter aanpassen, overleefden en wisten te gedijen. Landen moeten kiezen wat ze willen zijn: economische dinosaurussen of de zoogdieren van morgen.”

Het gaat echter niet alleen om efficiëntie, maar ook om de essentie. Opnieuw biedt het bedrijfsleven inspiratie. De chemiegroep Solvay bijvoorbeeld, staat erom bekend dat continu alle afdelingen tegen het licht houdt met de vraag ‘willen we dit nog doen?’. Dat kerntakendebat leeft veel minder bij de overheid. Zo zou de overheid de markt voor opleidingen perfect kunnen overlaten aan privébedrijven en via regelgeving sturen in plaats van zelf opleidingscentra uit te baten, zoals Vlaanderen doet met Syntra.

Die obesitas komt met ernstige gevolgen voor de gezondheid van ons land. Niet alleen zorgt het voor een hoge belastingdruk die investeringen door de private sector ontmoedigen, het weegt ook op de overheidsinvesteringen. De uitgaven voor gebouwen, onderwijs, verkeersinfrastructuur en openbaar vervoer zijn tussen 1970 en 2015 ruim gehalveerd tot 2,5 procent van het bbp. In tijden van besparingen gaan ze meestal als eerste op de schop, in betere tijden gaan ze vaak als laatste omhoog. Nochtans brengen ze in een langetermijnperspectief meer op dan ze kosten, en dragen ze zo bij aan een hoger groeipotentieel. “Je moet je de vraag stellen of de opeenvolgende regeringen wel de juiste keuzes gemaakt hebben”, meent Naert. “Het uitblijven van die investeringen heeft op lange termijn een belangrijke kostprijs. Denk maar aan de bouwvallige, slecht onderhouden tunnels in Brussel.”