De staat in de staat: ‘Waar kunnen de sociale partners wél over beslissen? De kleur van de muren?’

Vakbonden en werkgevers beheren met de sociale zekerheid een budget dat in zekere zin drie keer dat van de federale overheid bedraagt. Dat is historisch zo gegroeid, maar is het geen tijd om dat te herzien? Deel 2 van onze driedelige reeks over de NV België.

Van elke honderd euro die de overheid binnenkrijgt, vloeit meer dan de helft naar pensioenen, gezondheidszorg, kinderbijslag, werkloosheids- en ziekte-uitkeringen en andere vormen van sociale bescherming. Dat wil nog niet zeggen dat de overheid die uitgaven helemaal zelf beheert. De sociale zekerheid is in de praktijk een staat in de staat, met een budget van 99,2 miljard euro. Om die grootteorde te schetsen: de federale overheid plant dit jaar ‘slechts’ 61,4 miljard uit te geven, waarvan bovendien 33,9 miljard naar de sociale zekerheid vloeit om de tekorten daar te dekken.

Het is verleidelijk de sociale zekerheid te vergelijken met een ondernemingsraad. In een bedrijf is dat het overlegorgaan waar vertegenwoordigers van de werkgever en de werknemers onderwerpen bespreken als ontslag, werkdruk en vakantieregelingen, alsook de directie informeren en adviseren. De sociale zekerheid lijkt zo in zekere zin een ondernemingsraad in het groot, met thema’s als werkloosheid, gezondheid en arbeidsongeschiktheid.

Toch voelt die analogie ongemakkelijk. De sociale zekerheid grijpt ook in op wat buiten de bedrijfsmuren gebeurt. Denk maar aan pensioenen en invaliditeit. Ook daar zitten de sociale partners in samenspraak met de overheid mee aan de knoppen. Dat doet meer denken aan Mitbestimmung dan aan een ondernemingsraad. Bij dat van oorsprong Duitse systeem van medezeggenschap zijn de vakbonden betrokken bij strategische beslissingen van de onderneming. Dat gaat dus om meer dan geconsulteerd worden.

De aanzienlijke tussenkomst door de overheid, niet het minst op financieel gebied, doet de vraag rijzen welk beestje onze sociale zekerheid eigenlijk is. Kort na de Tweede Wereldoorlog overkoepelde de Rijksdienst voor Maatschappelijke Zekerheid de regelingen die al bestonden voor onder meer de pensioenen, de kinderbijslagen en de betaalde vakantie, en breidde ze uit. Alles verliep volgens een duidelijke verzekeringslogica. Omdat de financiering van bijdragen van werkgevers en werknemers kwam, was het logisch dat hun vertegenwoordigers de voorloper van de RSZ paritair beheerden.

Danny Pieters, professor in de sociale zekerheid aan de KU Leuven en voormalige N-VA-senator, maakt een kanttekening bij die logica. “Bij het ontstaan van de sociale verzekeringen betoogden de vakbonden dat het ging om een verzekering voor werknemers, dus wat zaten de werkgevers daar te doen? Om het gezamenlijke beheer te verantwoorden, splitste de 19de-eeuwse Duitse kanselier Otto von Bismarck, zeg maar de grondlegger van de sociale zekerheid, de bijdragen op in een deel dat van de werknemer kwam en een deel dat de werkgever betaalde. Maar dat is artificieel. Je kunt evengoed beweren dat een van hen alles betaalt.”

Hoewel de sociale partners de overheid van in het begin zo veel mogelijk op afstand wilden houden, bleek dat in de praktijk moeilijk aangezien diezelfde overheid flink wat geld op tafel legde. Zo beliepen de uitgaven in de Rijksmaatschappelijke Zekerheid in 1952 ongeveer 30 miljard frank, terwijl er maar voor 22 miljard frank bijdrages waren geïnd. De RSZ-uitgaven bedroegen toen wel maar 8 procent van het bruto binnenlandse product (bbp), tegenover 24 procent vandaag.

Net als in 1952 maakt de overheidstoelage vandaag ongeveer een derde van het RSZ-budget uit. De invulling is evenwel flink veranderd. “Oorspronkelijk betaalde de overheid de sociale bijdragen voor de mensen die dat zelf niet konden of moesten doen, zoals werklozen, invaliden en gepensioneerden”, vertelt Marc Justaert. De voormalige voorzitter van de Christelijke Mutualiteiten, het grootste ziekenfonds van België, is sinds zijn pensioen in 2015 voorzitter van de algemene raad van het Riziv, de overheidsdienst die verantwoordelijk is voor de gezondheidszorg en de ziekte-uitkeringen.

In de tweede helft van de jaren zeventig kwam het financieringsmodel van de sociale zekerheid op losse schroeven te staan. De werkloosheid schoot omhoog door de economische malaise en de intrede van de babyboomgeneratie op de arbeidsmarkt. Ook de uitgaven in de gezondheidszorg stegen flink. “De overheid besloot haar toelage te plafonneren, en een deel van de btw en de accijnzen toe te wijzen aan de sociale zekerheid”, aldus Justaert, die in de jaren tachtig op het kabinet van de toenmalige minister van Sociale Zaken, Jean-Luc Dehaene, werkte. “Dat liet ook toe de (para)fiscale lasten te verlagen die bedrijven hinderden om nieuwe mensen aan te nemen.”

Het zwaartepunt van het beheer van de sociale zekerheid verschoof daarmee van de sociale partners naar de overheid. Daarbovenop kwam ook nog eens het globale beheer, waarbij de financiële schotten tussen de takken van de sociale zekerheid werden opgeheven. Dat zorgde voor minder financiële verantwoordelijkheidszin bij de vakbonden en de werkgevers, meent Paul Soete, de voorzitter van het Beheerscomité van de RSZ. “De druk om de rekeningen te doen kloppen verminderde zodra alles in één grote pot belandde en er met de overheid een partij met diepe zakken mee aan tafel schoof. Voordien moesten de sociale partners ervoor zorgen dat de uitgaven in elke tak in lijn bleven met de inkomsten.”

Putten dempen

Vandaag is er zelfs met de alternatieve financiering geen sluitende begroting in de sociale zekerheid. Het resterende tekort rijdt de federale overheid dicht met de zogenaamde evenwichtsdotatie. Sinds kort komt die wel met een aantal responsabiliseringscriteria die moeten garanderen dat de sociale partners verantwoordelijk omspringen met het budget. De federale regering wil meer greep krijgen op de uitgaven in de sociale zekerheid, in plaats van automatisch de putten te dempen.

Toen de regering de maatregel begin dit jaar aankondigde, reageerden de vakbonden en de ziekenfondsen furieus. Volgens hen sloeg de taxshift een gat in de bijdragen voor de sociale zekerheid, en dwong de regering de sociale partners dat gat dicht te rijden. “De regering eigent zich op een uitgekiende maar onverbiddelijke manier het recht toe de sociale bescherming in te krimpen, ondanks de grote uitdagingen die zich aandienen”, luidde het in een gemeenschappelijke verklaring. Daarop volgde de regeringsboodschap dat sociale partners dat probleem maar moesten oplossen met een hogere activiteitsgraad, wat neerkomt op minder werklozen en langdurig zieken. “De regering is al elke dag bezig met jobs, jobs, jobs”, verklaarde vicepremier Alexander De Croo (Open Vld) aan De Standaard. “Maar de jongste jaren stootten we keer op keer op de onwil van de sociale partners om daarin mee te gaan.”

Die machtsstrijd is het gevolg van het dubbelzinnige statuut van onze sociale zekerheid, vertelt Soete. “Als je die ziet als een verzekeringsmodel, dan is het logisch dat een coalitie van betalers en rechthebbenden aan het stuur zit. Maar als je het beschouwt als een algemeen basisrecht, dan verlaat je die verzekeringslogica en is het vanzelfsprekend dat de overheid de beslissingen neemt.”

Nu houdt de Belgische sociale zekerheid het midden tussen beide. “In sommige takken, zoals die van de werkloosheid, de pensioenen en de ziekte-uitkering, zie je nog de ruïnes van een zuiver, paritair verzekeringssysteem”, legt Soete uit. “Zo krijgen werknemers een verzekering tegen het risico van ontslag. Wie kiest voor het zelfstandigenstatuut, krijgt die werkloosheidsverzekering niet.”

Bij niet-inkomensgebonden bijdragen, zoals gezondheidszorg en kinderbijslag, blijft weinig over van die verzekeringslogica. Werknemers en zelfstandigen krijgen bijvoorbeeld eenzelfde kinderbijslag. “Nochtans is de kinderbijslag in België voor de Tweede Wereldoorlog ontstaan omdat arbeiders met veel kinderen hogere lonen vroegen om voor hun kroost te kunnen zorgen”, vertelt Soete. “Om hun werknemers hetzelfde loon voor hetzelfde werk te kunnen blijven geven, besloten de werkgevers kinderbijslagkassen op te richten. De logica om die uitkering later ook aan zelfstandigen te geven is daarom ver te zoeken.”

Niet-verkozen regering

In België gedragen de sociale partners zich als een niet-verkozen regering, meent Frank Naert, professor overheidsfinanciën aan de universiteit van Gent. Om hun democratische gehalte te legitimeren, verwijzen vakbonden steevast naar de sociale verkiezingen, en de hoge syndicalisatiegraad van ruim 70 procent. Daar vallen wel kanttekeningen bij te maken. Dat het ACV, het ABVV en het ACLVB samen zo’n 3,4 miljoen leden tellen, is zeker ook te danken aan het feit dat de vakbonden zo geïnstitutionaliseerd zijn. Wie zijn baan verliest, wil bijvoorbeeld liever niet bij de Hulpkas voor Werkloosheidsuitkeringen (HVW) aankloppen, die enkel voorziet in een minimale dienstverlening. Vakbonden helpen onder meer bij het invullen van documenten, bieden beroepsopleidingen aan en helpen bij individuele conflicten met werkgevers.

De vraag is ook of vakbonden iedereen gelijkwaardig vertegenwoordigen. Zo geeft de lijvige literatuur over hun belangenconflicten – hogere lonen zijn bijvoorbeeld goed voor werkenden maar verhogen de barrières voor minder productieve werkzoekenden – aan dat er al problemen zijn in het eigen ledenbestand. Ook daarbuiten zijn ze niet min. Bij de vakbonden zijn bijvoorbeeld wel gepensioneerden aangesloten, maar geen kinderen, wat het gevaar geeft dat de belangen van oudere generaties boven die van latere komen te staan. Het vertrouwen van de Belgen in de vakbonden vormt ook geen laaiend pleidooi om hen in de cockpit van de sociale zekerheid te houden. Zo leert een recente studie van het Centrum voor Sociologisch Onderzoek dat maar iets meer dan 40 procent van de Belgische kiezers gelooft dat de vakbonden de belangen van werknemers goed verdedigen. Volgens de enquête vindt een belangrijke groep kiezers dat vakbonden fundamentele economische hervormingen in de weg staan.

Dat is meteen ook een van de belangrijkste kritieken op het beheer van de sociale zekerheid. Het systeem is de voorbije decennia uitgedijd tot een complexe bureaucratie die weliswaar vrij efficiënt werkt, maar duidelijke constructiefouten bevat. “Het is een gedeelde verantwoordelijkheid dat er een gebrek aan financiële verantwoordelijkheid is”, meent Pieters. “We moeten naar een systeem waarbij de beheerder van de sociale zekerheid, wie dat ook is, zeggenschap heeft over de hoogte van de bijdragen en de voorwaarden voor de uitkeringen. Het gaat niet op dat de overheid dat allemaal reguleert, en er tegelijkertijd een raad van bestuur is die daardoor de rekeningen niet kan doen kloppen. Waarover beslissen de sociale partners nog? Over de kleur van de muren van de bureaus van de RSZ? Dat is niet ernstig. Dan schaf je het paritaire beheer beter af. Als je daarentegen die beslissingsmacht overlaat aan de sociale partners, zullen zij samen de moeilijke beslissingen moeten nemen die ze nu maar al te graag naar de overheid doorschuiven.”

Ook in het laatste geval zal de overheid prominent in beeld blijven, erkent Pieters. “Het is logisch dat de sociale partners niet de volle controle hebben. Maar als de regering dingen inbrengt in de sociale zekerheid die daar eigenlijk niet thuishoren, zou ze daar ook de rekening van moeten oppikken. Denk bijvoorbeeld aan koekoekseieren zoals werkloosheidsuitkeringen voor mensen die nooit gewerkt hebben, of het systeem van gelijkgestelde periodes (in het Belgische pensioenstelsel is voor bijna een derde van alle dagen pensioenopbouw niet gewerkt, nvdr).”

Belangenconflicten

Als de sociale partners aan de knoppen van de sociale zekerheid blijven zitten, wordt in het belang van hun eigen geloofwaardigheid misschien het best een einde gemaakt aan inherente belangenconflicten. Een voorbeeld daarvan is de al eerder vermelde Hulpkas voor Werkloosheidsuitkeringen. Door het paritaire beheer van de HVW zetten de vakbonden daar als rechter en partij mee de lijnen uit bij wat een regelrechte concurrent is. Zij hebben er dus geen enkel belang bij de HVW te laten excelleren. Is dat in het belang van de burger? Die kan weinig andere kanten uit, omdat het dienstenbedrijven zoals sociaal secretariaten niet toegestaan is zich op deze markt te storten.

Een ander belangenconflict is dat vakbonden in de raad van bestuur zitten van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, terwijl ze tezelfdertijd de belangen verdedigen van de werknemers en de werklozen die in contact komen met de RVA. “Het lijkt mij logisch dat de overheid het beheer van de RVA overneemt, en de vakbonden zich toeleggen op belangenbehartiging”, aldus Pieters.

Ook aan patronale kant zijn er belangenconflicten. Danny Pieters geeft het voorbeeld van de kinderbijslagkassen, die historisch gelinkt zijn aan de werkgevers, zoals de werkloosheidskassen dat zijn bij de vakbonden. “Door de regionalisering in de zesde staatshervorming zijn daar sommige dingen eenvoudiger geworden, maar de administratie is ingewikkeld gebleven. Voor de berekening en de uitkering van het overgrote deel van de kinderbijslagen heb je eigenlijk maar één ding nodig: de geboortedatum. That’s it. Die uitbetaling zou de overheid dus perfect zelf kunnen doen. Daarnaast zijn er een paar gevallen waarin mensen recht hebben op een toeslag, bijvoorbeeld wegens een handicap van het kind. In plaats van voor die groepen een specifieke regeling uit te werken, is de administratie van het hele systeem complex gehouden. Je moet je de vraag stellen wie daar zijn voordeel mee doet…”

Zo zijn er nog wel situaties die de wenkbrauwen doen fronsen. In het beheerscomité van het Fonds voor Arbeidsongevallen zitten op de werkgeversbanken bijvoorbeeld vertegenwoordigers van verzekeraars die aan arbeidsongevallenverzekering doen. Justaert ziet het probleem niet. “Je kan ze er maar beter in alle transparantie bij betrekken.”

Een andere instelling van de RSZ waar partijen als rechter en partij aan tafel zitten, is het Riziv. Daar hebben in de algemene raad de overheid, de ziekenfondsen, de vakbonden en de werkgeversorganisaties elk een kwart van de stemmen. Dat betekent dat de ziekenfondsen mee beslissen over bijvoorbeeld ziekenhuizen en apotheken die ze zelf uitbaten. Volgens Justaert is daar niets schimmigs aan. “Ziekenfondsen hebben de opdracht hun leden te verdedigen. Op korte termijn is dat bijvoorbeeld door hen te helpen met hun dossier, op langere termijn moeten ze ervoor zorgen dat ons systeem van gezondheidszorg efficiënt en betaalbaar blijft. Die twee belangen zijn niet tegenstrijdig.”

In de praktijk is de impact van de overheid op de beslissingen in het Riziv sowieso vaak groter dan die van de sociale partners, merkt Justaert droogjes op. “Zo legde de regering bij de begrotingsopmaak voor 2017 het meerderheidsadvies naast zich neer om haar eigen zin te doen.”

Wat is dan nog de waarde van het paritaire beheer, als er toch niet naar geluisterd wordt? “Sommige voorstellen zal de overheid toch overnemen, zeker als daar een consensus over bestaat bij de sociale partners. Het zou niettemin beter zijn mocht ze het budget vastleggen en het vervolgens aan de sociale partners overlaten te bekijken hoe ze in dat kader het best te werk gaan. Dat zou een veel mooiere filosofie zijn dan wat we nu zien.”

Een belangrijke veronderstelling daar is wel dat de sociale partners er uitkomen, iets waar ze het afgelopen decennium steeds minder in slagen. Zo konden ze geen consensus bereiken over de degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen of het optrekken van de pensioenleeftijd tot 67 jaar. “Het klopt dat het steeds moeilijker gaat”, zegt Justaert. “Dat vind ik heel jammer.”

Kleur bekennen

Het is niet ondenkbaar dat de federale overheid zelf de volle verantwoordelijkheid neemt en het paritaire beheer van de sociale zekerheid opheft. Dat is een optie die onze noorderburen al gelicht hebben. In Nederland zitten sinds het begin van deze eeuw geen vakbonden en werkgeversorganisaties meer in de beheersorganen van de sociale zekerheid. Dat zou nog niet betekenen dat de invloed van de sociale partners dramatisch afneemt. Veel beslissingen die een impact hebben op de sociale zekerheid komen tot stand in andere gremia, zoals de Groep van Tien en de Nationale Arbeidsraad.

Justaert is er geen voorstander van de sociale partners uit de openbare instellingen van de sociale zekerheid te lichten. “De participatie van de burger aan het beleid verloopt volgens mij via het middenveld. Het is een illusie dat de burger rechtstreeks zal deelnemen aan overheidsbeslissingen. Wie dat gelooft doet aan volksverlakkerij. We moeten vermijden dat een minister zijn zin doet en enkel een advies vraagt als hem dat uitkomt.”

Daarvoor zijn dus volgens hem formele gremia nodig. “Ik heb liever een institutioneel georganiseerd middenveld waar er rechten en plichten zijn, dan cowboys die gelijk wat doen. Als middenveldorganisaties geen rol meer mogen spelen, is de democratie om zeep.”

Ook Soete verdedigt de positie van het middenveld, maar dan eerder om praktische dan om politieke redenen. “Reglementering uitwerken op een kabinet zonder inzicht in de manier waarop bedrijfsleiders en vakbonden daar in de ondernemingen mee zullen omgaan, leidt tot draken van reglementering die als curiosa kunnen worden tentoongesteld, maar niet toegepast.”

“Voor mij is het essentieel dat er een basisconsensus komt over waar we met de sociale zekerheid naartoe gaan”, vertelt Pieters. “Waar willen we over twintig jaar staan? Ik pleit voor een kleine werkgroep van experts die naar buiten komt met een blauwdruk voor de sociale zekerheid in 2030, waar iedereen op mag schieten. Maar dan moeten de politieke partijen wel kleur bekennen en zeggen hoe zij de toekomst van onze sociale zekerheid zien, want daar hoor je ze nu niet over. Dat geldt jammer genoeg evengoed voor de vakbonden en de werkgeversorganisaties.”

Volgende week: De staat voor de staat

Deze reeks kwam tot stand met steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek.