De regering-De Wever plant een bijna vergeten besparing: de structurele hervorming van de federale overheidsadministratie. Na de pensioen- en arbeidsmarkthervormingen moet die operatie het meest opbrengen voor de overheidsfinanciën. “Een positieve evolutie. Maar je kunt nog veel verder gaan met besparingen in de overheidsadministratie”, zegt specialist overheidsfinanciën Herman Matthijs.
Vorige week besliste een rechter in San Francisco dat de plannen van de Amerikaanse president, Donald Trump, om duizenden federale ambtenaren te ontslaan, on hold moeten worden gezet. Volgens de rechter is de medewerking van het Congres vereist om zulke grote afvloeiingen bij de overheid door te voeren. De uitspraak komt er kort nadat Elon Musk bekendgemaakt had dat hij binnenkort minder tijd zal besteden aan het Department of Government Efficiency (DOGE), dat de besparingen doorvoert om de Amerikaanse overheidsefficiëntie te verhogen. Hij wil zich weer concentreren op Tesla en beweert dat DOGE grotendeels afgerond is.
Of DOGE een succes wordt of niet, de term is ook bij ons gemeengoed geworden in kringen die roepen om een slankere overheid. Vlaams Parlementslid Maurits Vande Reyde, tot voor kort bij Open Vld, ergert zich mateloos aan de hoge uitgaven en de vele subsidies die de Vlaamse overheid uitdeelt, en pleitte al meer dan eens voor een DOGE light op Vlaams niveau. In opiniestukken legt Ivan Van de Cloot, econoom van de Stichting Merito, al een hele tijd de link met de Verenigde Staten. Hij geeft toe dat het nog jaren wachten is op de echte impact van de besparingen op de efficiëntie van de Amerikaanse overheid, maar een Belgische DOGE-operatie vindt hij niet overbodig.
Overtollig vlees aan het bot
In het federaal regeerakkoord staan tien bladzijden met plannen die moeten leiden tot een afslanking van het federale overheidsapparaat, tot minder werkings- en personeelskosten, en meer efficiëntie en synergie. Sinds het aantreden van de regering-De Wever ging de meeste aandacht naar de 7,8 miljard euro aan terugverdieneffecten die de arbeidsmarkt- en pensioenhervormingen moeten genereren. Minder aandacht was er voor de besparingen bij de overheid. Toch staat bij die post in de begrotingstabel het gecumuleerde bedrag van 1,6 miljard euro tegen 2029. In de lijst besparingen is dat de op een na grootste post, groter dan die van de afbouw van dotaties en subsidies (1 miljard euro) en fraudebestrijding (700 miljoen euro).
Dat Belgische DOGE-plan light bleef tot nu onderbelicht. Toch heeft die structurele hervorming van de bestuurszaken bij de federale overheid betrekking op bijna 75.000 ambtenaren. Het plan komt er op een moment dat de kritiek klinkt dat dat beleidsniveau vooral een doorgeefluik is geworden voor de sociale zekerheid, met haar miljardentekort en voor de deelstaten via dotaties, waardoor nauwelijks ruimte overblijft om een echt federaal beleid te voeren.
Maar wie de plannen van nabij bekijkt, stelt vast dat bij de federale overheid toch nog overtollig vlees aan het bot zit. De regering-De Wever wil, na de stilstand tijdens de regering-De Croo (2020-2024), een aantal besparingen en hervormingen van de overheidsadministratie voortzetten, die al onder de regering-Michel (2014-2018) begonnen waren.
Tijdelijke diensten werden permanent
Niet alleen wordt de draad van de regering-Michel opnieuw opgepikt, de zogenoemde programmatorische federale overheidsdiensten (POD), die eerst een tijdelijk karakter hadden, verdwijnen. Ze werden naar aanleiding van de Copernicushervorming van 2001-2002 opgericht, in principe met een duurtijd van één legislatuur. Een POD verschilt van een klassieke federale overheidsdienst (FOD) doordat hij werkt rond maatschappelijke thema’s die op het terrein van andere federale overheidsdiensten komen. De POD’s bestaan nog altijd.
De programmatorische federale overheidsdiensten, die eerst een tijdelijk karakter hadden, verdwijnen.
Zo is er de POD Maatschappelijke Integratie, die onder meer het beleid rond armoedebestrijding voorbereidt. Navraag bij kenners van de federale overheidsdiensten leert dat die dienst was uitgegroeid tot een PS-bastion en dat het hervormen of afslanken ervan lang taboe was. Het totale budget van die POD was in de loop der jaren gestegen tot 2 miljard euro. Daarnaast is er de POD Wetenschapsbeleid (Belspo), met een budget van 570 miljoen euro en 2.700 medewerkers, die ook het eeuwige leven leek te hebben.
In het regeerakkoord-Michel van 2014 stond dat het de bedoeling was die POD’s te integreren in de federale overheidsdiensten, maar dat werd uitgesteld. Er waren andere prioriteiten, zoals de oprichting van de FOD Beleid en Ondersteuning (BOSA), die verscheidene andere diensten opslorpte, zoals die van de FOD Informatie- en Communicatietechnologie (Fedict), de FOD Budget en Begroting (B&B) en het publieke selectiebureau Selor.
Eén geslaagde overheveling
Eind februari besliste de regering die POD’s onder te brengen in de federale overheidsdiensten. Dat lag voor Belspo tijdens de regeringsonderhandelingen moeilijk aan Franstalige kant, waar men het niet graag ziet gebeuren dat het federale wetenschapsbeleid wordt uitgekleed. Maar die tegenstand stuitte op het argument van N-VA dat wetenschappelijk onderzoek een gemeenschapsbevoegdheid is.
“Het is een goede zaak dat de POD’s verdwijnen. Ik heb me altijd afgevraagd waarom ze zolang hebben bestaan”, zegt Herman Matthijs, professor overheidsfinanciën aan de VUB. “Een belangrijk deel van het budget van de POD Wetenschapsbeleid gaat naar ruimtevaart. Dat blijft belangrijk voor de Waalse luchtvaartindustrie en daar stond men weigerachtig tegenover elke hervorming. Deze regering zal de federale dotaties aan het Europees ruimtevaartagentschap ESA halveren. De deelstaten zullen de rest moeten financieren, wat voor Wallonië een probleem is. Je hebt trouwens nog altijd een lijst van wetenschappelijke instellingen, zoals het AfricaMuseum in Tervuren, die onder een federale koepel vallen, terwijl al in 1989 werd gezegd dat ze bij de gemeenschappen thuishoren.”
Dat geldt ook onder meer voor het Koninklijk Meteorologisch Instituut (KMI), de Koninklijke Sterrenwacht van België en de Koninklijke Musea voor Schone Kunsten van België. “Het enige dossier waar die overheveling gelukt is, is dat van Plantentuin van Meise naar de Vlaamse Gemeenschap. Al heeft men er wel 25 jaar over gedaan”, zegt Matthijs. “Neem het Rijksarchief. Akkoord, dat is een federale instelling. Maar het beheert ook het archief van de provincies. Die vallen onder de bevoegdheid van de gewesten. Wel, die moeten dat dan maar beheren.”
Geen wervingsstop?
Naast het opheffen van de POD’s worden ook een aantal federale overheidsdiensten in elkaar geschoven. De FOD Mobiliteit komt bij de FOD Economie. De FOD WASO (Werk) en FOD Sociale Zekerheid versmelten tot de FOD Sociaal Beleid. De opzet is tot synergie te komen en efficiëntiewinsten te realiseren. Die maatregelen worden niet door de regering van bovenaf opgelegd. Er werd voor de verkiezingen over overlegd met het college van de voorzitters van de federale overheidsdiensten, en het is de bedoeling dat die besprekingen nog worden voortgezet. Over de concrete integratie van de federale overheidsdiensten zal de regering wel nog moeten onderhandelen, want de beleidsnota’s van de ministers vermelden er voorlopig weinig of niets over. De regering hoopt daar 150 miljoen euro te besparen tegen 2029.
“Dat is een positieve evolutie”, zegt Herman Matthijs. “Maar je kunt nog veel verder gaan met besparingen in de overheidsadministratie. Zo kun je de federale overheidsdiensten nog verder integreren. Die van Financiën en Begroting kun je gerust samenvoegen. Ook bij de instellingen van de sociale zekerheid zijn efficiëntiewinsten mogelijk. Wat veel kan opbrengen, is de afschaffing van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid. Zet de inningsdiensten van onder meer de sociale bijdragen bij de FOD Financiën. Dat is het geval in Nederland. Zo krijg je ook een beter overzicht van alle fiscale en parafiscale inkomsten. Dat ligt politiek wel erg gevoelig.”
Wat het DOGE-plan van de regering-De Wever betekent voor de tewerkstelling bij de overheid, is niet volledig duidelijk. In 2015, kort na het aantreden de regering-Michel, werd gekozen voor een wervingsstop. Het aantal federale ambtenaren daalde van 71.500 naar 69.800 in 2020. Daarna steeg het aantal opnieuw tot meer dan 73.000. Dat heeft onder meer te maken met aanwervingen bij Douane en Fiscaliteit, waar meer personeel nodig was voor het afhandelen van cocaïnevangsten. Het hoge aantal asielzoekers vergt extra personeel bij Vreemdelingenzaken (zie grafiek Aantal federale ambtenaren stijgt opnieuw sinds 2021).
In het jongste regeerakkoord staat niets over een wervingsstop. Wel heeft de integratie van de POD’s en de fusie van de federale overheidsdiensten tot gevolg dat wie bij die diensten vertrekt, niet zal worden vervangen.
Verdwijnen de kabinetten?
Aansluitend bij de stroomlijning van de federale overheidsdiensten wordt ook de Kanselarij van de Eerste Minister onder de loep genomen. In het regeerakkoord staat: “De FOD Kanselarij wordt afgeslankt tot een ondersteunende dienst van de eerste minister.” Concreet zal de dienst zich enkel nog bezighouden met kerntaken zoals de organisatie van de ministerraad en de overlegcomités, en de deelname aan nationale en internationale evenementen.
De regering bouwt de kabinetten af, om ze op termijn af te schaffen. Al is de afschaffing niet voor deze legislatuur gepland.
Diensten die niet echt thuishoren in de Kanselarij, worden elders ondergebracht. Het gaat onder meer om het Federaal Instituut voor Duurzame Ontwikkeling, het Centrum voor Cybersecurity en de federale culturele instellingen. Onder die laatste categorie vallen Bozar, De Munt en het Belgian National Orchestra. “Als je met die instellingen schuift, is dat geen besparing”, waarschuwt Matthijs. “Ik zie niet wat dat opbrengt. Federale culturele instellingen zoals De Munt en het Belgian National Orchestra, die onder categorie B en C vallen, hebben een raad van bestuur. Als het een A-categorie is, vallen ze direct onder de minister en kost dat minder.”
Voorts worden de beleidscellen of de ministeriële kabinetten geëvalueerd. In het regeerakkoord wordt dat wat cryptisch omschreven: “De haalbaarheid van een wijziging van het koninklijk besluit betreffende de oprichting van beleidscellen zal eveneens door de minister van Ambtenarenzaken worden bestudeerd, zodat deze worden verminderd en de minister en het politieke niveau in rechtstreeks contact staan met het bestuur. Er worden pistes onderzocht om de samenwerking tussen de politiek en de administratie verder te verbeteren.” In mensentaal wil dat zeggen dat de kabinetten worden afgebouwd, om ze op termijn af te schaffen. Al is de afschaffing niet voor deze legislatuur gepland.
De kabinetten kosten 50 miljoen euro per jaar. De regering-De Wever wil daar 30 procent op besparen, goed voor 21 miljoen euro. De federale regering telt nu al 250 medewerkers minder dan onder de regering-De Croo. In totaal zijn op de kabinetten van de regering-De Wever 586 voltijds medewerkers aan de slag. In de regering-De Croo waren dat er 838. Een trendbreuk? Herman Matthijs is voorzichtig: “Dat komt eerst en vooral doordat er in deze regering minder partijen en dus minder vicepremiers zijn met een kabinet algemeen beleid. Deze regering telt ook geen staatssecretarissen.”
Matthijs pleit voor een diepgaande hervorming: de invoering van het zogenoemde spoil-systeem, zoals dat in de Verenigde Staten bestaat. De term komt uit de Amerikaanse politiek van de negentiende eeuw: ‘to the victor belongs the spoil’. De partijen die de verkiezingen winnen, krijgen er inspraak over de belangrijke banen in de administratie.
‘Zet de inningsdiensten van de sociale bijdragen bij de FOD Financiën. Zo krijg je een beter overzicht van alle fiscale en parafiscale inkomsten’
“In België zou dat erop neerkomen dat de kabinetten worden afgeschaft en dat de leden van de regering enkel een klein persoonlijk secretariaat hebben. De ministers benoemen hun mensen in leidende functies in de administratie. Dat betekent dat ook de administratieve top wordt hervormd”, zegt Matthijs. “Je zet je eigen figuren aan de top van de administratie, maar ze moeten zich wel bewijzen, onder meer door in de Kamercommissies aan een hoorzitting deel te nemen. Dat is goedkoper dan een dubbel systeem van kabinetten en administratie. Het is ook transparanter. Een partij die federaal geen netwerk heeft in de administratie, zoals N-VA, heeft daar baat bij. MR is er ook voorstander van. Dat is minder het geval bij Vooruit en de christendemocraten, want die zijn op basis van hun huidige stemmenaantal oververtegenwoordigd in de administratie. Ik zie dat het regeerakkoord stappen in de goede richting doet, al wordt dat vaag geformuleerd.”
Minder gehuurde kantoren
Een andere besparing moet gebeuren via de reorganisatie van de Regie der Gebouwen, die het vastgoedpatrimonium van de overheid beheert. In totaal gaat het over 874 gebouwen, goed voor een oppervlakte van 7,2 miljoen vierkante meter. Tijdens deze legislatuur wil de regering-De Wever de gehuurde kantoorruimte gefaseerd afbouwen met 15 procent. Op dit moment is er door het toegenomen telewerk een overaanbod aan kantoorruimte voor de federale overheidsdiensten. Er is sprake van een besparing van 25 miljoen euro aan het begin van de legislatuur en van 250 miljoen euro tegen 2029. Op een totaal budget van 900 miljoen euro is dat niet weinig.
100.000 vierkante meter zou nooit gebruikt worden, waarvan 50.000 vierkante meter in vastgoed dat de federale overheid huurt. Een voorbeeld: in het Waals-Brabantse Eigenbrakel werd een kantoor tot 2022 integraal gebruikt door de FOD Financiën. Vandaag staan twee verdiepingen leeg. Het huisvest enkel nog het lokale vredegerecht en zes medewerkers op een oppervlakte van 4.800 vierkante meter. De huur bedraagt wel 331.000 euro per jaar en loopt nog tot 2030.
“Zo kan het niet verder”, zegt Herman Matthijs. “In de meeste administraties komen de ambtenaren sinds de coronapandemie amper meer dan twee dagen per week naar kantoor. Ik zie dat ook bij Financiën. Veel gebouwen staan leeg. Wanneer kun je bij de federale administratie nog vergaderen? Op dinsdag en donderdag.”
Contractuele aanwerving wordt de norm
De regering-De Wever plant ook een aantal hervormingen in het personeelsbeleid. De loon- en arbeidsvoorwaarden van de contractuele en de statutaire ambtenaren worden op elkaar afgestemd.
De contractuele aanwerving wordt de standaard. Wellicht zal deze regering kijken naar de hervorming van het Vlaams ambtenarenstatuut, die onder de Vlaamse regering-Jambon werd doorgevoerd. Nieuwe ambtenaren bij de Vlaamse overheid zullen niet langer automatisch vast worden benoemd. De vaste benoeming wordt geleidelijk uitgefaseerd, met uitzonderingen voor gezagsfuncties. De personeelsleden behouden hun statuut.
Het is twijfelachtig of dat een echte besparing is. Wellicht houdt de harmonisatie in dat het statuut van de vastbenoemde ambtenaren als basis wordt genomen, omdat dit aantrekkelijker is dan de contractuele tewerkstelling. Herman Matthijs: “Vergeet niet dat je voor de contractuelen een tweede pijler voor het pensioensparen moet aanbieden. Dat kost geld. De loonbarema’s zijn vrijwel dezelfde.”
Ook het aantrekken van personen uit de privésector om topambtenaar te worden kost geld, want daar moet een competitieve verloning tegenover staan. Dat zijn wat in het vakjargon ‘mandaatfuncties’ heten – tijdelijke statutaire functies voor topambtenaren. Er komt een einde aan het systeem dat topambtenaren heel hun carrière op post blijven. In het regeerakkoord staat het zo: “Mandaatfuncties worden minstens zesjaarlijks opnieuw gewogen en functies die meer dan twaalf maanden open staan, worden geëvalueerd. Indien een organisatie ophoudt te bestaan worden de mandaten beëindigd.”
De geplande modernisering van het systeem lag op tafel ten tijde van de regering-Michel, maar sneuvelde door de val van de regering. Een aantal plannen uit die periode zou nu toch worden gerealiseerd, zoals een evenwichtiger verloningsbeleid, waarbij de topambtenaren met meer verantwoordelijkheden in grote organisaties daar ook meer voor worden vergoed.
‘Van de ambtenaren zal flexibiliteit worden gevraagd’
De besparingen en de hervormingen bij de Belgische overheidsadministratie vergelijken met de DOGE-operatie in de Verenigde Staten vindt minister van Modernisering van de Overheid Vanessa Matz maar niets.
“De vergelijking met DOGE gaat absoluut niet op”, zegt minister van Modernisering van de Overheid, belast met Overheidsbedrijven en Ambtenarenzaken, Vanessa Matz (Les Engagés). “Er worden veel vraagtekens gezet bij de manier van werken van Elon Musk, die ondoordacht en ondoorzichtig is, en waarbij onjuiste claims circuleren over de gerealiseerde besparingen. Wij willen vertrekken van grondig denkwerk en overleg om de overheidsadministratie eenvoudiger te organiseren en de coördinatie tussen diensten te verbeteren”, zegt Matz. “De integratie of fusie van organisaties met gelijkaardige bevoegdheden en de centralisatie van ondersteunende diensten is een van de belangrijkste werven. We willen overlappende structuren afbouwen en tegelijk de samenwerking over de beleidsniveaus heen versterken.”
In de eerste begrotingstabel bij het aantreden van de regering stond 1,6 miljard euro als besparingen bij de overheid ingeschreven tegen 2029. Dat is een hoog bedrag.
VANESSA MATZ. “Die 1,6 miljard gaat over het geheel van maatregelen om de overheid efficiënter te maken: de reorganisatie van de overheid en de centralisatie van ondersteunende diensten, maar ook de rationalisering bij de Regie der Gebouwen, de lineaire besparingen van 1,8 procent per jaar in de personeelsenveloppes en de werkingsmiddelen, met uitzondering van de veiligheidsdepartementen.”
U zei bij uw aantreden dat u het volledige patrimonium van de Regie der Gebouwen in kaart wilde brengen. Is dat al het geval?
MATZ. “We willen tegen oktober een kadaster oprichten, om een volledig zicht te hebben op de vastgoedportefeuille van de overheid. Tegen het einde van deze legislatuur moet het kadaster volledig af zijn. De nood aan kantoorruimte is de afgelopen jaren sterk geëvolueerd. Sinds de coronapandemie is het telewerk sterk toegenomen. Tegelijk is er meer aandacht voor de duurzaamheid van gebouwen.
“De Regie der Gebouwen zal de rationalisering van haar vastgoedportefeuille voortzetten, met als doel een vermindering van 15 procent van de gehuurde kantooroppervlakten tegen 2029. Dat moet leiden tot een vermindering van de huurkosten.”
Moeten de ambtenaren in de POD’s en FOD’s die in elkaar geschoven worden, elders aan de slag?
MATZ. “Het overheidspersoneel beschikt over vaardigheden die essentieel zijn voor de continuïteit van de overheidsdiensten. We zullen de komende jaren alle mogelijkheden voor mobiliteit, omscholing en loopbaanbegeleiding bekijken om werknemers hun plaats te helpen vinden in het nieuwe landschap. Het hoofddoel van die hervormingen is meer duidelijkheid en toegankelijkheid te bieden aan de burgers en de bedrijven. Dat is alleen mogelijk dankzij de ambtenaren, die de ruggengraat van de administraties zijn. Ook van de ambtenaren zal flexibiliteit worden gevraagd, net als van de organisaties zelf.”
