‘De Europese wetgeving voor verzekeraars is niet enkel gebrekkig, maar ook gevaarlijk’

In haar doctoraatscriptie met als titel ‘A Critical Legal Study of the Ideology behind Solvency II’ neemt de VUB-onderzoekster Kristina Loguinova de regelgeving voor de verzekeringssector onder de loep. Hoewel die regelgeving is opgesteld en uitgerold na de crisis van 2008, is er volgens Loguinova niets geleerd uit die periode.

Wat was het opzet van uw doctoraatstudie?

KRISTINA LOGUINOVA: “Na de financiële en economische crisis van 2008 heeft de Europese wetgever beloofd de regels voor de financiële sector aan te passen, met het oog op een stabiele financiële markt en meer consumentenbescherming. Het doel van mijn onderzoek was te controleren of dat gelukt is.”

“Als casestudy heb ik gekozen voor Solvency II, de regelgeving voor verzekeringsmaatschappijen, die werd bekendgemaakt in 2009 en van kracht werd in 2016, geruime tijd na de crisis dus. Bovendien stelt de wettekst van Solvency II expliciet dat het voornaamste doel de bescherming van verzekerden is. Ik wilde nagaan of de resulterende regels die belofte ook weerspiegelen.”

“Er is nog een belangrijke reden waarom ik voor een beoordeling van Solvency II heb gekozen. Aangezien verzekeraars de grootste institutionele investeerders vormen, heeft hun gedrag een grote impact op onze economie. We hebben als maatschappij dus baat bij een goede regelgeving voor die sector.”

Wat zijn de voornaamste conclusies van uw onderzoek?

LOGUINOVA: “De algemene conclusie is dat Solvency II veel te veel geïnspireerd wordt door de liberale visie die ook aan de basis lag van Basel II, de regelgeving voor de bankensector ten tijde van de financiële crisis. Hoewel die crisis duidelijk heeft aangetoond dat Basel II heeft bijgedragen aan de problemen bij falende banken – of ze althans niet heeft kunnen voorkomen – werd het een inspiratiebron voor de vernieuwde wetgeving in de verzekeringssector.”

“Wat het nog erger maakt, is dat die aanpassingen in de wetgeving voor verzekeraars zich niet eens opdrongen: de verzekeringssector had de crisis eigenlijk goed doorstaan.”

Geeft u eens een concreet voorbeeld.

LOGUINOVA: “Het grootste minpunt in Solvency II is het gebrek aan criteria voor het investeringsbeleid van verzekeraars. In tegenstelling tot vroeger mogen verzekeringsmaatschappijen nu volledig vrij beslissen waaraan ze hun geld besteden. Tijdens de financiële crisis hebben we in de bankensector gezien waartoe dat kan leiden. Zonder duidelijke regels voor investeringen, wordt de verleiding om voorzichtigheid ondergeschikt te maken aan winstmaximalisatie te groot. Risico’s dreigen dan fout te worden ingeschat of genegeerd.”

“Die deregulering valt dus moeilijk te rijmen met het zogenaamde doel van de wetgeving: een grotere bescherming van de cliënten die een verzekeringscontract afsluiten. De prioriteit moet zijn dat die mensen kunnen rekenen op een verzekeraar die verstandig met zijn middelen omspringt en het contract kan naleven.”

Solvency II bevat, in navolging van regelgeving voor banken, ook kapitaalvereisten, die moeten voorkomen dat verzekeraars over de kop gaan. Dat is toch juist een vorm van extra regulering?

LOGUINOVA: “Dat klopt. Er zijn minima bepaald voor de hoeveelheid eigen vermogen die verzekeraars moeten aanhouden, zodat ze eventuele tegenslagen kunnen opvangen. Toch moeten bij die kapitaalvereisten kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste zijn die kapitaalregels veel te veel gebaseerd op Basel II en dus gericht op banken, fundamenteel verschillende ondernemingen in vergelijking met verzekeraars. De regels zijn zelfs strenger voor verzekeraars -er wordt gewerkt met twee kapitaalvereisten, namelijk de solvabiliteitskapitaalvereiste en de minimumkapitaalvereiste – terwijl de verzekeraars niets met de oorzaak van de financiële crisis te maken hadden.”

“Hetzelfde geldt voor de technische methodes om risico’s in te schatten en te bepalen hoeveel kapitaal aangehouden moet worden. Die methodes sporen verzekeraars te veel aan op korte termijn te denken. Bovendien mogen met name grote verzekeringsmaatschappijen zélf de modellen kiezen waarmee ze hun beschikbare kapitaal berekenen. Het komt er dus op neer dat ze zelf mogen beoordelen of ze voldoende beschermd zijn.”

“Kortom, op het gebied van het investeringsbeleid is de deregulering veel te groot en waar wel regels zijn toegevoegd, zijn die onvoldoende afgestemd op het verzekeringswezen.”

Hoe verklaart u de gebrekkige wetgeving?

LOGUINOVA: “Ik haal twee redenen aan. Een eerste verklaring is de hoge techniciteit van de materie. Het verdienmodel van verzekeraars wordt voor een groot deel bepaald door onzekerheid, waarbij veel statistiek aan te pas komt. Het is zeker niet eenvoudig dat om te zetten in wetgeving.”

“Veel problematischer is de invloed van lobbyisten uit de financiële wereld op de Europese wetten. Volgens mij is na de crisis de branchevervaging tussen verzekeraars en banken in een stroomversnelling gekomen. Banken voelden aan dat ze aan strengere regels zouden worden onderworpen en zagen wel brood in de inkomsten van verzekeraars.”

“De afschaffing van criteria voor de investeringen van verzekeraars wijst op de invloed van grote spelers uit het bank- en verzekeringswezen. Er is eigenlijk niets veranderd aan de mentaliteit en het gedrag die aan de basis lagen van de vorige crisis.”

De verzekeringssector heeft niet enkel de vorige crisis goed doorstaan, maar kent ook nu eigenlijk weinig grote problemen. Waarom zijn wijzigingen aan Solvency II nodig?

LOGUINOVA: “Omdat de wetgeving niet enkel gevaarlijk is – verzekeraars mogen investeren waarin ze willen – maar ook niet optimaal voor onze samenleving. Een financiële sector zou meer ten dienste moeten staan van de maatschappij en er zouden incentives moeten zijn om te investeren in duurzame projecten. Die bestaan nu nauwelijks.”

“Het is ook opvallend hoe weinig democratische controle er is over wetgeving zoals Solvency II. Terwijl de grote marktspelers mee mogen beslissen over de regels waaraan ze zich moeten houden, hebben burgers geen enkele inspraak, terwijl de gevolgen van een crisis wel voor iedereen zijn. De balans is niet in evenwicht.”

Hebt u suggesties om Solvency II te verbeteren?

LOGUINOVA: “We moeten afstappen van het blinde vertrouwen in kapitaalvereisten als enige of voornaamste vorm van regulering. Belangrijker is ervoor te zorgen dat verzekeraars veilig en verstandig investeren. Zo vergroten ze hun financiële stabiliteit en dus ook de bescherming van hun klanten.”

“Bovendien heeft de wetgever de kans ook het grotere plaatje in acht te nemen. In plaats van de afwezigheid van investeringscriteria, zou men naast kwantitatieve ook kwalitatieve vereisten moeten opleggen. Als grootste institutionele investeerders moet je verzekeraars met meer duidelijkheid ertoe aanzetten hun geld te besteden aan veilige en duurzame projecten met een maatschappelijke meerwaarde, zoals infrastructuur en onderwijs.”