België heeft zich nooit kapot bespaard

De Belgische overheidsuitgaven zijn de voorbije jaren nooit gedaald. Ze stijgen gewoon minder snel dan vroeger, leert een Voka-studie. Opvallend: de door de Europese Commissie vooropgestelde maximale stijging van de netto-uitgaven werd deze regeerperiode bijna elk jaar overschreden.

Ook deze regeerperiode zal België geen begroting in evenwicht voorleggen. Een Belgische ‘zwarte nul’ komt er op zijn vroegst in 2020. Het nominale tekort bedraagt dit jaar wellicht 0,7 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Van het laatste jaar dat de regering-Michel nog in het zadel zit, valt weinig te verwachten.

De partijen zitten met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober al in electorale modus. En dan duiken de klassieke excuses op. Het is in deze gunstige conjunctuur gevaarlijk te veel te besparen, want dat fnuikt de economische groei, zegt premier Charles Michel (MR). Vicepremier Kris Peeters (CD&V) benadrukt dan weer steevast dat deze regering al genoeg gesaneerd heeft en dat we ons niet mogen kapot besparen.

Die stellingen staan op gespannen voet met de realiteit. “De indruk wordt gewekt dat we al twintig jaar op de overheidsuitgaven besparen, maar het tegendeel is waar”, stelt Karl Collaerts, senior adviseur fiscaliteit en begroting bij de werkgeversorganisatie Voka, in een rapport over de overheidsuitgaven. “Ondanks alle retoriek zijn de overheidsuitgaven altijd blijven stijgen. Alleen stegen ze deze regeerperiode minder snel dan vroeger en minder snel dan de economische groei.” In België is besparen dus niet zozeer ‘minder uitgeven’, dan wel ‘minder meer uitgeven’.

Meer dan in de eurozone

Het idee dat de overheidsuitgaven al een tijd dalen, komt voort uit de focus op de recente evolutie van de primaire uitgavenquote. Dat zijn de overheidsuitgaven (exclusief rentelasten) in verhouding tot het bbp. Die stegen van ongeveer 44 procent van het bbp in 2002 tot iets meer dan 52 procent in 2014, om daarna te dalen richting 50,5 procent in 2016. Volgens de Nationale Bank daalden ze vorig jaar verder tot 49,7 procent van het bbp.

De uitgavenquote nam aan het begin van de eeuw gestaag toe omdat de overheidsuitgaven beduidend sneller toenamen dan het bbp. Dat veranderde bij het aantreden van de regering-Michel in de herfst van 2014. Berekeningen van Voka op basis van cijfers van de Hoge Raad van Financiën leren dat de primaire uitgaven sindsdien nog altijd lichtjes toenamen, maar dat de economie beduidend sneller groeide (zie grafiek De omslag gebeurt in 2015).

De overheidsuitgaven zijn de voorbije jaren dus nooit gedaald. Ze stegen bovendien sneller dan het gemiddelde in de eurozone. Tussen 2007 en 2017 bedroeg de gemiddelde jaarlijkse groei van de primaire uitgaven, na correctie voor inflatie, nog 2,1 procent. Voor de eurozone was het gemiddelde 1,2 procent per jaar. In onze buurlanden groeiden de overheidsuitgaven minder snel. In slechts vijf EU-lidstaten stegen ze sneller (zie grafiek Overheidsuitgaven in Europa). “Met uitzondering van Luxemburg gaat het hier om relatief nieuwe lidstaten. De gemiddelde economische groei in die landen lag ook beduidend hoger dan in België, waardoor dat groeitempo haalbaar was”, verklaart Collaerts.

De aanhoudende stijging van de overheidsuitgaven kan verbazen, aangezien we de voorbije jaren niet anders gehoord hebben dan dat er zwaar bespaard is. Welnu, er wel degelijk bespaard in de zogenoemde Entiteit 1 (de federale overheid en de sociale zekerheid), maar daarbij bleef de sociale zekerheid buiten schot. De uitgaven voor sociale uitkeringen namen tussen 2010 en 2014 toe met 0,7 procent van het bbp.

Beter besparen

Volgens Collaerts is de stijging van de sociale uitkeringen wel gestabiliseerd sinds het aantreden van de regering-Michel. Hij ziet de indexsprong van 2015 als de belangrijkste verklarende factor voor de gematigde evolutie van de overheidsuitgaven. Voor 2015 zetten inspanningen van Entiteit 2 (de deelstaten en de lokale besturen) een rem op de uitgavengroei. In 2016 was de beperkte stijging van de overheidsuitgaven vooral een gevolg van ingrepen door de federale overheid.

Dat leidde in twee jaar tot een daling van de uitgavenquote met 0,8 procentpunt van het bbp. Maar Collaerts waarschuwt: “Het effect van een aantal maatregelen, zoals de indexsprong, was in 2017 volledig uitgewerkt. Voor een verdere daling zijn nieuwe structurele ingrepen nodig. De Hoge Raad voor Financiën waarschuwt daarvoor in een evaluatierapport van 2017 over het overheidsbeleid.”

Het jongste jaarverslag van de Nationale Bank borduurt daarop voort. Ze stelt in 2017 een stijging van de gecorrigeerde reële uitgavengroei van 0,8 procent vast. Dat is opnieuw lager dan de reële economische groei, maar wel sterker dan in de jaren daarvoor. “Of er dus sprake is van een effectieve trendbreuk, zal de toekomst uitwijzen”, meent Collaerts. “Maar nieuwe maatregelen zullen nodig zijn. Het komt erop aan de uitgavengroei de komende jaren te beperken. Onderzoek leert dat het beter is te besparen dan extra te belasten, want dat laatste fnuikt de economische groei meer. In elk geval tonen de cijfers aan dat België zich de voorbije jaren niet kapot heeft bespaard.”

Uitgavennorm

De tragere groei van de overheidsuitgaven is één zaak, de vraag blijft of die onze overheidsfinanciën op een duurzaam pad naar een begrotingsevenwicht brengt. De Europese Commissie volgt dat van nabij op en wanneer het Belgische begrotingsbeleid moet worden beoordeeld, dan duikt in de communicatie vooral de verbetering van het structureel begrotingssaldo op. Dat is de sanering van de overheidsfinanciën gecorrigeerd voor eenmalige maatregelen en conjuncturele meevallers.

De Europese Commissie schreef de voorbije jaren een jaarlijkse structurele verbetering van 0,6 ot 0,75 procent van het bbp per jaar voor om op termijn te komen tot een structureel begrotingsevenwicht. Daarvan zijn we nog ver verwijderd. Het structureel tekort bedroeg volgens de Europese Commissie eind 2017 nog 1,5 procent van het bbp. De jaarlijkse vereiste structurele sanering werd zelden gehaald en als het dan toch gebeurde, was dat voor een belangrijk deel te danken aan een daling van de rentelasten, die als een structurele maatregel wordt gezien.

Minder bekend is dat de Europese Commissie niet alleen de verbetering van het structureel saldo bekijkt, maar ook de zogenaamde uitgavennorm. De Europese Commissie legt elk jaar een maximaal toelaatbare reële groei van overheidsuitgaven vast. “Die netto-uitgavennorm heeft het voordeel dat hij abstractie maakt van mogelijk misleidende inkomstenevoluties. Ook wordt hier de daling van de intrestlasten niet meegerekend”, weet Collaerts.

Hoe zit het met de Belgische naleving van de uitgavennorm? Volgens Europese Commissie mochten de overheidsuitgaven netto met 0,2 procent toenemen. In werkelijkheid bedroeg de reële uitgavengroei netto 3 procent. België voldeed enkel in 2015 aan de uitgavennorm. “Voor 2017 en 2018 riskeren we opnieuw een overschrijding van de uitgavennorm, raamt de Europese Commissie”, stelt Collaerts. “Als men een structureel evenwicht wil bereiken en de globale fiscale druk op een redelijk peil wil brengen, zal in 2019 en de jaren daarop weinig of geen ruimte zijn voor een toename van de uitgaven.”