Het Belgische defensiebudget bedroeg vorig jaar 1,24 procent van het bbp, of 7,9 miljard euro. Om dat in de begroting te kunnen schrijven, was behoorlijk wat cijfermatig kunst- en vliegwerk nodig. Zulke trucs volstaan niet meer, nu het budget wordt opgetrokken tot 2 procent en meer. En al helemaal niet als we naar 5 procent of 30 miljard euro gaan, zoals de Verenigde Staten en NAVO-baas Mark Rutte vragen. Toch is zelfs dat niet onrealistisch. “In de jaren zeventig zaten we al op dat niveau”, zegt ex-luitenant-generaal Marc Thys.
In 1984 telde het Belgische leger 60.000 beroepsmilitairen. In 1992 daalde dat aantal naar 50.000, in 2006 naar 40.000. Vandaag telt de Belgische defensie 26.400 militairen en 2.700 civiele medewerkers. Meer dan de helft van de Belgische defensie-uitgaven gaat naar personeel. Alleen Griekenland, Bulgarije, Kroatië, Italië en Portugal geven procentueel nog meer uit aan defensiepersoneel, leert het NAVO-jaarverslag.
Het is vreemd dat personeelskosten zo’n groot deel van het defensiebudget uitmaken, terwijl het aantal militairen al jaren daalt. Een van de verklaringen is dat de pensioenen van militairen – jaarlijks 1,7 miljard euro – ook meegeteld worden. Dat helpt om het jarenlange gebrek aan investeringen in militair materieel te maskeren.
De NAVO laat zo’n budgettaire creativiteit toe, leert het jaarverslag van het bondgenootschap: “Pensioenen die de regering betaalt aan ex-militairen en burgers die bij defensie waren tewerkgesteld, worden meegeteld, los van het feit of die betalingen uit het budget van het ministerie van Defensie kwamen of van andere ministeries.” Verder mogen de kosten voor humanitaire operaties ook onder de noemer defensie vallen. Net als de vernietiging van oude munitie. De ontmanteling van de obussen uit de Eerste Wereldoorlog die nog bijna dagelijks in de Westhoek worden gevonden, draagt bij tot het halen van de NAVO-defensienorm.
Met zulke trucs konden NAVO-landen jarenlang de indruk wekken dat ze structureel in defensie investeerden. Want niet alleen België kiest voor cijfermatig kunst- en vliegwerk om de uitgaven voor defensie fraaier te doen ogen dan ze in werkelijkheid zijn. “De kustwacht en de gemilitariseerde politiediensten zoals Franse gendarmerie en de Nederlandse marechaussee worden er ook bijgeteld”, stelt professor overheidsfinanciën Herman Matthijs (VUB, UGent) vast.
‘In 1977 bedroeg het defensiebudget 3,4 procent van het bbp. Maar allerlei andere kosten zaten verscholen in de budgetten van de verschillende ministeries’
3,5 + 1,5 procent
Die fase van zich creatief rijk rekenen bij het vastleggen van het legerbudget is voorbij. In de aanloop naar de NAVO-top volgende week in Den Haag woedt een hevig debat over het optrekken van de defensie-uitgaven boven de 2 procent van het bbp, richting 2,5 tot 3 en zelfs 5 procent. Er moet daarbij meer worden geïnvesteerd in concreet materiaal zoals munitie en luchtafweer, de uitbreiding van de capaciteit zoals marineschepen, en nieuwe vormen van defensie zoals drones en cyberveiligheid. Het gaat dan om vele miljarden euro’s extra. Matthijs: “Hoogstwaarschijnlijk zal de NAVO-top van 23 en 24 juni vragen dat de leden hun defensiebudget snel verhogen tot 2,5 procent van het bbp. De Verenigde Staten en Polen zitten daar al boven.”
De percentages ogen abstract, maar Herman Matthijs maakt ze met een aantal berekeningen concreet. Voor Europa’s grootste economie, Duitsland, zou de sprong van 2,1 procent (91 miljard euro) van het bbp naar 2,5 procent 12 miljard euro kosten. Voor België gaat het om bijna 7 miljard euro.
En dat zal wellicht niet voldoende zijn. De Verenigde Staten zetten druk om de budgetten op termijn op te trekken tot 5 procent van het bbp. Ook NAVO-secretaris-generaal Mark Rutte is daarvoor gewonnen. Voor België betekent dat 21,3 miljard euro meer dan vandaag, waardoor het totale budget op 29,2 miljard euro uitkomt. Met de groei van het bbp is dat volgend jaar al meer dan 30 miljard euro. “Volgens het voorstel van Mark Rutte wordt die 5 procent opgesplitst in 3,5 procent militaire uitgaven en 1,5 procent voor infrastructuur. Al is het nog niet duidelijk wat dat laatste inhoudt”, stelt Herman Matthijs vast. “Nogal wat infrastructuur, zoals wegen en havens, wordt beheerd door andere overheden dan de nationale staat. In België zit veel bij de gewesten, in de Verenigde Staten bij de staten, in Duitsland bij de Länder. Investeringen in cybersecurity gebeuren ook vaak op dat bestuursniveau.”
‘Voor de kleine munitie heeft België een goede keuze gemaakt door een contract van achttien jaar af te sluiten met FN Browning Group’
Regio’s mee in het bad
Gezien onze precaire budgettaire situatie, hebben verschillende Belgische politici al laten weten dat 3,5 plus 1,5 procent onhaalbaar is, zeker op korte termijn. In de federale regering zijn zowat alle partijen tegen. N-VA ziet een evolutie richting 5 procent gespreid over tien jaar wel zitten. Premier De Wever heeft laten weten dat de regering op de NAVO-top zich niet zal verzetten tegen de 5 procent.
Generaal op rust Marc Thys, nu verbonden aan het Egmont Instituut, plaatst de cijfers in historisch perspectief: “Die 3,5 plus 1,5 procent hebben we al gekend. Toen ik in 1977 begon bij Defensie, bedroeg het defensiebudget 3,4 procent. Maar er was ook een Commissie voor Nationale Veiligheidsvraagstukken, die onder de eerste minister viel en geleid werd door een generaal. Die moest ervoor zorgen dat ons land klaar was voor een mobilisatie. Ze kocht bijvoorbeeld treinwagons aan die gebruikt konden worden voor militaire transporten. De commissie controleerde ook of de stations geschikt waren voor die treinstellen, en of onze bruggen tanks konden dragen. Dat zat allemaal verscholen in de budgetten van de verschillende ministeries.
Die commissie is na de val van de Muur langzaam doodgebloed en in 2014 afgeschaft. Nu moeten we opnieuw iets vergelijkbaars opzetten. Die 5 procent is natuurlijk niet weinig, maar ook niet veel. Zeker voor België, dat het diepst en het snelst gesneden heeft in zijn militaire budgetten. Daardoor staan we nu voor de grootste inhaalbeweging.”
Het betekent niet dat we in een economie zouden belanden waarin alles rond defensie draait. Op een debat op de Trends Summer University was Julien Compère, de CEO van FN Browning Group, daarover duidelijk: “We leven in Europa niet in een oorlogseconomie. Vandaag niet en morgen niet. Het is niet dat je geen auto meer kan kopen omdat al het staal voor defensie wordt gebruikt.”
Thys beseft dat de opdracht voor België, gezien de kaduke overheidsfinanciën, heel zwaar is, maar hij vindt dat de regio’s een grotere rol moeten opnemen: “Eigenlijk moeten die naar 2 tot 3 procent van hun regionaal inkomen. Of toch naar een percentage van wat via de financieringswet naar de regio’s wordt doorgesluisd.”
Ook Herman Matthijs denkt dat de 1,5 procentnorm niet zo utopisch is, als alle infrastructuurwerken die ook voor defensie bruikbaar zijn daaronder vallen. “1,5 procent, dat is 9 miljard euro. Die haal je met de 3 miljard euro voor de spoorwegen, plus alle regionale uitgaven voor wegen en havens. Die 3,5 procent, dat is wat anders.”
Contract met FN Browning Group
Voor de zuiver militaire investeringen moet er inderdaad een grote omslag komen. Niet alleen zuiver budgettair, maar ook inhoudelijk is de weg naar 30 miljard euro een steile klim. Zal er bijvoorbeeld minder geld naar personeel gaan en meer naar materiaal? De NAVO stelt voorop dat 20 procent van het defensiebudget naar investeringen en aankopen moet gaan. Daar zitten de meeste landen boven, behalve drie: Portugal, Canada en België, dat met 15,2 procent helemaal achteraan bengelt. 30 procent is operaties en onderhoud, 5 procent is infrastructuur. “Gezien de geplande investeren, zullen we die 20 procent dit jaar wel halen”, zegt Matthijs. “En dat is nodig. Onze munitievoorraden blijven ondermaats. Het grootste depot, dat van Leopoldsburg, heeft er voor twee dagen. Ik hoor dat een opslagplaats wordt heropend in de provincie Namen.”
Minister van Defensie Theo Francken (N-VA) benadrukt het al bij de voorstelling van zijn beleidsnota: eerst meer uitgeven voor munitie en de uitbouw van een geloofwaardige luchtafweer, daarna volgen andere aankopen zoals extra F-35-gevechtsvliegtuigen, een derde fregat en drones.
“Dat zijn de juiste prioriteiten, maar of dat gemakkelijk wordt, is iets anders”, waarschuwt Thys. “Het is een kwestie van industriële productiecapaciteit. Voor de kleine munitie heeft België een goede keuze gemaakt door een contract van achttien jaar af te sluiten met FN Browning Group. Dat is een Europese benchmark. Weinig landen hebben langdurige contracten afgesloten. Bedrijven verdubbelen hun productielijnen niet op basis van een contract van twee of drie jaar. De industrie verwacht garanties in de vorm van langdurige contracten. Tweede bedenking: als je vandaag een contract afsluit voor een gewone kogel, is die er ten vroegste twaalf maanden later. En dan mag een lot om kwaliteitsredenen nog niet eens worden afgekeurd. Voor meer gespecialiseerde types van munitie zijn de wachttijden nog langer, tot zeven of acht jaar voor bepaalde raketten.”
‘1,5 procent voor infrastructuur, dat is 9 miljard euro. Die haal je met de 3 miljard euro voor de spoorwegen plus alle regionale uitgaven voor wegen en havens’
Geen raketten afsturen op drones
Onze landmacht zal binnenkort wel beschikken over draagbare luchtafweerraketten, die snel inzetbaar zijn tegen drones, helikopters en laagvliegende toestellen. België winkelt daarvoor bij Polen, een contract van 140 miljoen euro. Al een tijd wordt gewaarschuwd dat België amper over luchtafweer die naam waardig beschikt, terwijl we voor de NAVO een logistieke draaischijf zijn. “Jarenlang is daarin te weinig geïnvesteerd”, zei luitenant-generaal Frédéric Goetynck, vicechef Defensie, tijdens een debat op de Trends Summer University. “De enige luchtafweer zijn onze jachtvliegtuigen.”
“Je moet een verdedigingskoepel over België trekken. Zo’n luchtafweer bestaat uit verschillende lagen. Het akkoord met Polen is maar een onderdeeltje”, legt Thys uit. Frankrijk, België en drie andere landen besloten twee jaar geleden samen grond-luchtraketten voor de korte afstand van het type Mistral te kopen. Ondertussen werd ook een akkoord gesloten met Nederland en Noorwegen om Nasams-luchtafweer aan te schaffen.
De plannen voor de bestellingen van luchtartillerie staan niet los van recente militaire evoluties. De oorlog in Oekraïne heeft geleerd dat drones cruciaal zijn geworden, getuige de operatie waarbij Oekraïense drones tot ver op het Russische grondgebied peperdure bommenwerpers hebben beschadigd.
Thys: “Daarom wordt nagedacht over andere systemen. Je kunt moeilijk een raket van 1 miljoen euro op drones van enkele tienduizenden euro’s afsturen. Dat is niet kostenefficiënt, dat zie je in Oekraïne. Het zal meer en meer gaan om drones die als taak hebben andere drones uit te schakelen.”
Ten slotte wil Theo Francken boven op de aangekochte 34 F-35-gevechtsvliegtuigen nieuwe toestellen aankopen, al is daarover nog geen akkoord in de federale regering.
“Al die investeringen in materiaal maken dat het België niet langer 50 procent van zijn defensiebudget aan personeel zal besteden”, voorspelt Herman Matthijs. “Als we naar 2 procent van het bbp voor legeruitgaven gaan, zal het gewicht van de personeelskosten naar 45 procent dalen, ook al zal er extra personeel moeten worden aangeworven.” Maar ook daar zijn de uitdagingen niet min.
‘Rekruteren is geen probleem. Voor elke vacature hebben we vier kandidaten’
5.000 vacatures in te vullen
Het leger heeft de komende twee jaar 5.000 vacatures in te vullen. “Het probleem is al dat we geen volledige landmachtbrigades meer hebben. Normaal gesproken is dat telkens 3.000 man”, weet Herman Matthijs. “Noch de brigade in Leopoldsburg noch die in Marche-en-Famenne zit daaraan. De derde is de brigade paracommando’s, en die is ook niet volzet. Als je een topcapaciteit wilt bereiken, heb je 3.500 aanwervingen nodig. Dat is al jaren een probleem. En nieuwe aanwervingen zijn niet meteen inzetbaar.”
Bij de marine zou de schaarste minder acuut zijn. “Die doet een ronde langs de West-Vlaamse scholen en vindt wel mensen”, weet Herman Matthijs. “Iemand van 18 à 20 jaar lijkt het wel wat om drie maanden op een schip te zitten, waar de wedde eigenlijk helemaal spaargeld is. In de Verenigde Staten zitten veel jongeren eerst een paar jaar op een vliegdekschip. Al is de uitdaging ook bij de marine niet min. Normaal komt er een derde fregat, al is het nog niet besteld. Dat betekent twee keer 125 manschappen, want je moet altijd een reserveploeg hebben. Dat wordt niet eenvoudig. 50 man voor een mijnenveger moet al makkelijker gaan. Daarnaast heeft de luchtmacht bijkomend mensen nodig voor luchtafweer, helikopters en extra F-35’s.” In het militair hoofdkwartier in Evere komen ook 4.000 militairen bij. Matthijs: “Maar dat is vooral voor administratieve taken en als onderdeel van de cybersecuritypoot.”
“Zeven, acht jaar geleden hebben we een pensioentsunami gekend. Veel militairen zijn toen vertrokken”, vult Marc Thys aan. “In 2017, toen ik nog commandant van de landmacht was, heb ik al gezegd dat we 10.000 mensen moesten rekruteren. Het zal meer zijn. Het aantal kandidaten ligt nu een stuk hoger dan vorige jaren, dus dat loopt goed. Maar staar je niet blind op de aantallen. Je hebt mensen die net binnenkomen, daarnaast militairen met twintig à dertig jaar ervaring, maar relatief weinig in de groep met tien à vijftien jaar ervaring. Dat zijn net de coaches voor het jonge volk dat zich aanbiedt. Qua expertise is er een structureel probleem.”
Vicechef Defensie Frédéric Goetynck is optimistischer. “Rekruteren is geen probleem”, zegt hij. “Voor elke vacature hebben we vier kandidaten. In het begin vallen er wat af, maar daarna is de retentie hoger.”
Samenwerking niet altijd rozengeur en maneschijn
De Belgische en de Nederlandse marine werken al decennia intensief samen. En bij de landmacht is er de CaMo (Capacité Motorisée), een samenwerking tussen België en Frankrijk voor de aankoop van nieuwe pantservoertuigen. Het geldt als een voorbeeld voor andere NAVO-landen, al is samenwerking hoe dan ook al langer de norm.
“Ik denk dat België de juiste keuzes heeft gemaakt bij het aangaan van die partnerschappen”, zegt generaal op rust Marc Thys. “We zijn een benchmark voor het samenbrengen van behoeften. Dat was gewoon een overlevingsstrategie bij de Belgische defensie, omdat er zo diepgaand bespaard werd. Daardoor konden we gemakkelijk de mentale stap zetten om af te stappen van de nationale soevereiniteit, en dus ook van een te strikte nationale reflex. Gezamenlijke aankopen en productie kunnen schaalvoordelen opleveren.”
Al is het niet allemaal rozengeur en maneschijn. Het Rekenhof oordeelde onlangs streng over het CAMO-project. De kosten voor de aankoop, het onderhoud en het gebruik van de 400 pantservoertuigen bedragen geen 1,4 miljard euro, maar 14 miljard. Bovendien moet België munitie en onderdelen aankopen tegen de prijs van de Franse leverancier, en die prijs wordt als een Frans staatsgeheim beschouwd. Volgens critici werd België gerold. Frédéric Goetynck nuanceert: “Over de prijs van legeraankopen wordt veel verkeerd gezegd. Die variëren omdat over een totaalpakket wordt onderhandeld. België koopt hetzelfde aantal F-35’s als Duitsland, maar tegen een lagere prijs, omdat zulke aankopen gebeuren met afspraken over economische return, zoals over het onderhoud en de bouw van wisselstukken in het land van de koper.”
