Het Zweedse model: de harde waarheid achter het welvaartssprookje

Guy Quaden, gouverneur van de Nationale Bank van België, riep vorige week Scandinavië uit tot rolmodel voor de aanstaande discussie over het loopbaaneinde. De actieve-arbeidsmarktpolitiek lijkt het kroonjuweel. Trends ging in Zweden kijken en merkte dat die politiek nogal wat nadelen, schaduwzijden en zelfs barsten vertoont.Stockholm (Zweden)

Volgende week: de revolutionaire Zweedse pensioenhervorming.

Eén blik op de arbeidsmarkttabellen van de Europese Unie en het is duidelijk waarom de Scandinavische landen zo bejubeld worden. De werkgelegenheidsgraad ligt in Zweden op 72,9 % (in 2003), acht procentpunten meer dan in de oudste vijftien lidstaten van de Europese Unie (EU-15) en dertien procentpunten meer dan in België (zie grafiek 1). Bij de 55-plussers is 68,6 % nog aan de slag en dat is 27 procentpunten beter dan de EU-15. België wekt afgrijzen met slechts 28,1 % ouderen die nog actief zijn (zie grafiek 3). Veel West-Europese regeringen kijken dan ook vol belangstelling uit naar de recepten van de Scandinavische landen.

Het Zweedse model staat garant voor genereuze en universele uitkeringen. Zweden is dan ook een dure welvaartsstaat. Om dat te financieren, ligt de belastingdruk met 49 % zeer hoog. Het systeem is alleen overeind te houden als er zoveel mogelijk mensen werken. Het werkprincipe is dan ook de maatstaf van alles. Op de actieve arbeidsmarkt moeten werklozen aan het werk gezet worden in plaats van zomaar uitkeringen te ontvangen.

De economen van de eenheidsvakbond LO hebben het Zweedse model ontwikkeld eind jaren veertig, begin jaren vijftig. “Structurele veranderingen in de economie zijn noodzakelijk voor groei,” zegt Lena Westerlund, senior internationaal econoom van LO. “We kunnen die veranderingen niet stoppen. We beschermen dus geen jobs, maar wel werknemers. Daarom willen we genereuze werkloosheidsuitkeringen en efficiënte arbeidsmarktprogramma’s. De publieke dienstverlening moet op dat vlak perfect zijn.”

Het Zweedse model – neen, heren, we bedoelen het economisch model – maakt furore. Trends ging op bezoek in Stockholm bij werkgevers, vakbonden, academici en de overheid en vond navolgbare technieken, maar ook illusies en barsten in het systeem.

Vrouwen en ouderen werken massaal

Hoe haalt Zweden de fabuleuze werkgelegenheidscijfers?

1. zeer veel vrouwen werken

Er zijn bijna evenveel vrouwen als mannen aan de slag op de Zweedse arbeidsmarkt en dat is een groot verschil met de meeste West-Europese landen (zie grafiek 2). Aan de grondslag daarvan ligt ongetwijfeld een culturele factor: Scandinavische vrouwen zijn onafhankelijk en al lang goed geëmancipeerd. Bovendien heeft de hervorming van het belastingsysteem in de jaren zeventig een grote rol gespeeld. Toen werden de inkomsten niet langer op gezinsbasis, maar wel individueel belast. Iets wat België nog maar pas volledig heeft doorgevoerd. Bovendien heeft Zweden een uitstekend systeem van kinderopvang, zodat werken en kinderen hebben perfect te combineren is.

2. veel ouderen blijven werken

In 2003 steeg de werkgelegenheidsgraad van de 55- tot 64-jarigen nog met 0,6 procentpunten naar 68,6 %, terwijl het algemeen gemiddelde met 0,7 procentpunten daalde. Zelfs als je de ouderen op (langdurig) ziekteverlof buiten beschouwing laat, haalt Zweden 56 % ouderen die werken. De kloof met België is immens, bij de vrouwen nog meer dan bij de mannen (zie grafiek 4).

Lars Calmfors, professor Internationale Economie aan de Stockholms Universitet, ziet voor dat hoge cijfer een typisch Zweedse reden: “We zijn altijd erg beducht geweest om vervroegde pensionering te gebruiken als tewerkstellingspolitiek. Ook de vakbonden waren daartegen. We hebben nooit ouderen laten gaan om jongeren aan te werven. In West-Europa heeft men dat geprobeerd, maar dat is niet gelukt.” Zo is in Zweden de werkgelegenheidsgraad bij 20- tot 24-jarigen 61,7 % tegen 46,5 % in België. Bij de 25- tot 29-jarigen is het verschil klein, maar Zweden ligt nog altijd 0,4 procentpunten voor (zie grafiek 5).

In West-Europa wordt ook met ontzag gekeken naar de hoge cijfers van ouderen die nog een opleiding volgen. In Zweden is dat 30 % tegenover 6 % in België. Dat versterkt hun positie op de arbeidsmarkt. Maar de reden daarvoor is minder bekend en ook veel minder aangenaam. In het Zweedse ontslagsysteem geldt het principe last in, first out: als een bedrijf iemand moet ontslaan, dan moet degene die het laatst is aangeworven er eerst uit. Hoe ouder, hoe zekerder je dus bent van je baan. “Werkgevers weten daardoor dat de ouderen zullen blijven en nemen daarom de moeite om hen op te leiden,” verklaart Eskil Wadensjö, arbeidseconoom aan de Stockholms Universitet. “In West-Europa gebeurt dat niet, omdat de werkgever weet dat de kans op vervroegd vertrek zeer groot is.” De werkgevers zijn niet zo blij met last in, first out: het kan immers best zijn dat ze een jongere die het goed doet moeten ontslaan, terwijl ze een oudere die niet meer presteert moeten laten zitten.

De reële pensioenleeftijd in Zweden is 63,1 jaar (tegenover 58,7 in België). En toch zijn de Zweden niet tevreden. “Er werken veel oude mensen, maar we beschouwen die graad nog te laag,” zegt Samuel Engblom, adjunct-hoofdanalist van het departement Analyse en Evaluatie van AMS, de Zweedse variant van de VDAB. “We hebben enkele jaren geleden een hervorming gekend en vervroegd vertrekken vanwege arbeidsmarktredenen is niet meer mogelijk. Nu kan het alleen nog via arbeidsongeschiktheid.” De vakbonden volgen die redenering en dat is wel een heel contrast met België. Lena Westerlund: “In veel beroepen is de reële pensioenleeftijd eerder 60 à 62 jaar. Voor vele groepen op de arbeidsmarkt is dat te laag voor een welvaartsstaat als de onze. Als we die leeftijd met één jaar kunnen verhogen, dan groeit de arbeidsmarkt met 7 à 8 %.”

Om nog meer ouderen aan de slag te houden, werd eind jaren negentig ook een revolutionaire pensioenhervorming doorgevoerd (volgende week leest u in het tweede deel van deze Zweden-reeks hierover een apart verhaal). Het nieuwe systeem maakt langer werken interessanter. Je kunt nu pas met pensioen gaan vanaf de leeftijd van 61 jaar (vroeger was dat 60). De pensioenleeftijd staat nog altijd op 65 jaar, maar wie langer werkt, blijft pensioenrechten opbouwen. Er staat geen leeftijdsgrens op. Je kunt deeltijds blijven werken en een corresponderend deeltijds pensioen opnemen. Hoe langer je werkt, hoe hoger je pensioen, want elk jaar telt mee. In het oude systeem werden alleen de beste vijftien jaar gerekend en volstond het dertig jaar te werken om een volledig pensioen te krijgen. Nu is het aantal benodigde jaren afhankelijk van de individuele carrière, maar gemiddeld ligt het een pak hoger.

Sociale Zweed is liberale havik in buitenland

De regering wil de werkgelegenheidsgraad nog drie à vier procentpunten opdrijven. Daarvoor moet ze twee grote problemen oplossen: het stijgend aantal mensen op ziekteverlof en de totaal onvoldoende integratie van immigranten (zie kader Twee grote problemen). “We hebben een miljoen mensen die niet werken en dat zijn er te veel,” zegt Susanne Ackum, econome en tot voor kort algemeen directeur van Ifau, het instituut voor de evaluatie van de arbeidsmarktpolitiek aan de Uppsala Universitet.

Maria Rankka, verantwoordelijke binnenlandse politiek bij de ultraliberale denktank Timbro, is pessimistischer. “Er klopt iets niet in de statistieken,” beweert ze. “Van de mensen die zouden moeten werken, is slechts 65 % echt aan het werk en dat is een pak minder dan het officiële cijfer. De anderen zijn op ziekteverlof, zitten in een arbeidsmarktprogramma, studeren enzovoort. Neem je de totale bevolking, dan is slechts 29 % aan het werk. Het gaat dus niet zo goed als wel wordt gezegd. De regerende sociaal-democraten lappen de welvaartsstaat op, zodat het dak niet instort. Ze willen niet toegeven dat de mensen steeds meer moeten betalen voor steeds minder.”

De werkloosheid is, naar Zweedse normen, verontrustend: 5,4 % van de actieve beroepsbevolking is momenteel werkloos en daarbovenop volgt 2,3 % een arbeidsmarktprogramma. Samen zijn dat 345.000 werklozen.

Wie zijn werk verliest, moet zich aanmelden bij de tewerkstellingsdienst AMS. De werkloze moet een aantal feiten over zichzelf opgeven en aangeven hoe hij zelf denkt uit de werkloosheid te geraken. Op basis daarvan maakt een AMS-bemiddelaar – er zijn er 7000 – een individueel actieplan. Dat moet gebeuren in de eerste vier tot acht weken. “Wij willen naar vier weken,” zegt Samuel Engblom. AMS wil ook elke week contact hebben met iedere werkloze en niet elke drie maanden. Callcentra en contact via internet moeten die versnelling mogelijk maken.

Iedereen krijgt een individueel actieplan, een ingenieur even goed als een laaggeschoolde immigrant-arbeider. “We doen geen statistische profilering van jobzoekers, zoals dat in de meeste andere landen gebeurt,” verklaart Engblom. “Ons algemeen welvaartsmodel geeft iedereen recht op uitkeringen en diensten. Bovendien, als we de werkloosheid kunnen reduceren van negen naar zeven weken, is dat een forse besparing.”

De uitkering bedraagt 80 % van het laatste inkomen, met een plafond van 81 euro (per dag, vijf dagen per week), wat de maximale uitkering boven de 1500 euro brengt. Na de eerste honderd dagen zakt dat plafond naar 75 euro. Dat zijn hoge uitkeringen, ze zijn echter wel belastbaar. De bediendevakbond biedt een aanvullende verzekering, die de uitkering boven het plafond effectief op 80 % brengt. Het gaat om een verzekering met een premie in functie van het inkomen. Je moet ook gewerkt hebben om een werkloosheidsuitkering te krijgen. Een schoolverlater moet het stellen met een basisverzekering (35 euro per dag).

De werkloze ontvangt deze uitkering 300 dagen lang. In sommige gevallen kan er nog een nieuwe periode van 300 dagen op volgen. Daarna verhuist de werkloze naar het activiteitsgarantieprogramma. Dat betekent verplicht van negen tot vijf uur bezig zijn met arbeidsmarktprogramma’s, motivatieprogramma’s enzovoort. De activiteitsuitkering ligt op hetzelfde niveau als de werkloosheidsuitkering en wordt net als andere uitkeringen niet getest aan het inkomen. Er zitten niet zoveel mensen in dit schema. Het voltijdse karakter schrikt zo af, dat je velen net ervoor toch een baan ziet vinden.

Dankzij het activiteitsgarantieprogramma bestaat er eigenlijk nog steeds geen beperking in de tijd van nochtans erg genereuze uitkeringen. Zo’n systeem kan alleen overleven als er een strenge controle op misbruiken bestaat. “Maar dat is een probleem in Zweden, want niemand wil dit echt,” zegt Susanne Ackum. “We weten dus niet hoe groot het probleem van de sociale fraude is.”

Toch verandert de mentaliteit. De sancties werden paradoxaal genoeg verlaagd om ze meer te kunnen toepassen. Vroeger kon je in de werkloosheid alleen de volledige intrekking van de uitkering opleggen, maar daarom werd die sanctie zelden uitgesproken. Nu begint men met 25 %, dan 50 % en pas dan 100 %.

AMS wordt ook strenger. “Als iemand uitgenodigd is voor een gesprek met ons en niet opdaagt, dan wordt zijn uitkering onmiddellijk gestopt via een eenvoudig elektronisch signaal naar de uitkeringsinstelling,” vertelt Samuel Engblom. Zweden lijkt de hardere aanpak te aanvaarden. Het staat haaks op de reacties in andere landen. Engblom: “Ik was onlangs op een seminarie in Italië en werd daar beschouwd als een liberale havik.”

De arbeidsmarktprogramma’s: het niet zo effectieve kroonjuweel

Centraal in het Zweedse model – en de grote aantrekkingskracht voor landen als België – is de actieve arbeidsmarkt. De Scandinavische landen leggen de nadruk op actieve maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid. Ze hebben een batterij van programma’s ontwikkeld die de werkloze snel aan een baan moeten helpen. Maar werken die actieve-arbeidsmarktprogramma’s wel zo goed?

Het verleden leert alleszins wat je niet moet doen. Tijdens de crisis van de jaren negentig – toen de werkloosheid opliep tot 14 % – werden de werklozen massaal in arbeidsmarktprogramma’s gestopt (tot 5,5 % van de actieve bevolking). Het was een massaproductie van programma’s. De programma’s werden door velen ook misbruikt om de werkloosheidsduur te verlengen: toen startte na elk programma een nieuwe periode van 300 dagen dat je een uitkering kreeg. Vandaag is dat niet meer mogelijk. Lars Calmfors: “De les uit het verleden is: minder volume, meer doelgerichtheid en meer focus op activering. Vandaag zit 2,5 % in de programma’s en dat is beheersbaar. Het maximum lijkt me 3 %.”

Welke evaluatie maken Samuel Engblom en Susanne Ackum? Ackum was tot voor kort directrice van het Ifau, een onafhankelijk instituut dat voor de overheid alle arbeidsmarktprogramma’s moet evalueren. Susanne Ackum krijgt net voor het interview dat ik met haar heb, telefoon. Ruim twintig minuten laat ze me wachten. “Excuseer, dat was de minister. Ik kan hem niet zomaar afschepen,” excuseert ze zich. Het Ifau wordt blijkbaar ernstig genomen.

1. arbeidsmarktgerichte opleidingen

“Opleidingen die gericht zijn op de noden van de werkgevers, hebben goede resultaten,” meldt Samuel Engblom. “70 % vindt na negentig dagen een baan.” Ackum is het daarmee eens.

2. voorbereidende trainingen

Dit soort trainingen probeert jobzoekers algemene vaardigheden bij te brengen die hen voorbereiden op een baan, een opleiding in het normale onderwijssysteem, of een arbeidsmarktprogramma. “De resultaten ervan zijn erg wisselend,” geeft Samuel Engblom toe.

3. gesubsidieerde banen

Zowel Engblom als Ackum vinden gesubsidieerde banen efficiënt, maar duur. Engblom: “Het voordeel is dat ze ervaring geven aan mensen die anders niet of moeilijk aan de bak komen (zoals jongeren en immigranten). Maar zodra de subsidie afloopt, vallen velen terug in de werkloosheid. Die cijfers zijn niet bemoedigend, maar we hopen hen toch dichter bij de arbeidsmarkt gebracht te hebben.” Er is ook het gevaar van verdringing, waarbij gesubsidieerde jobs de plaats innemen van reguliere jobs.

4. niet-reguliere banen

“Veel andere programma’s hebben geen effect,” vindt Susanne Ackum. “Soms moeten werklozen bepaalde taken uitvoeren, maar dat geeft geen jobervaring. En indien er wel een jobervaring inzit, dan heb je een verdringingseffect. Het nadeel van arbeidsmarktprogramma’s is ook dat de werkloze niet op zoek gaat naar een job terwijl hij in een programma zit.”

Van zeer slecht naar slecht

Lars Calmfors is kritischer: “De evaluaties van de meeste vroegere programma’s, vooral opleidingsprogramma’s, wijst op lage efficiëntie. De gevolgen voor individuen waren onbestaand of zelfs negatief. Eén uitzondering: gesubsidieerde tewerkstelling. Maar die veroorzaakt bijna altijd een verdringingseffect. Die verdringingseffecten zijn ook heel sterk bij jongerenprogramma’s.” Calmfors gelooft wel dat de actieve-arbeidsmarktpolitiek de participatie aan de arbeidsmarkt hoog heeft gehouden. Lena Westerlund is positiever: “De actieve-arbeidsmarktpolitiek heeft ons mee door de crisis van begin jaren negentig geloodst.”

De oplossing voor die problemen zit in een hogere gerichtheid van programma’s op werklozen met het grootste risico op langdurige werkloosheid. Maar ook dit heeft zijn grenzen, vindt Calmfors. Het nadeel is immers stigmatisering, waarbij de deelname aan een programma voor werkgevers een oranje knipperlicht in de sollicitatie wordt.

De conclusie die in Zweden uit de ervaringen is getrokken, luidt dat de arbeidsmarktpolitiek het pad van de langdurige programma’s moet verlaten in het voordeel van maatregelen die directer de werkloze een job kunnen doen vinden: intensievere bemiddeling, frequentere contacten tussen werkloze en bemiddelingsdienst, individuele actieplannen, striktere eisen op het aanvaarden van een job, meer sancties als jobs niet aanvaard worden enzovoort. Het is de nieuwe weg die de bemiddelingsdienst AMS volgt.

Calmfors concludeert: “De actieve-arbeidsmarktpolitiek kan een bijdrage leveren. Maar het kan niet meer dan één klein ingrediënt zijn in de totale arbeidsmarktpolitiek. De hoogte en de duur van de uitkeringen, de eisen om een uitkering te kunnen krijgen en de manier van loonvorming zijn allemaal factoren die de werkloosheid beïnvloeden. Hoe meer we die zaken veranderen in een werkgeversvriendelijke manier, hoe groter de kans dat de werkloosheid afneemt. Wanneer vandaag West-Europese landen evolueren naar het Zweedse model, evolueren ze vooral naar de traditionele Zweedse recepten, die weliswaar beter zijn, maar eigenlijk niet echt goed. Men evolueert van zeer slecht naar slecht.”

Calmfors gelooft ook sterk in een belastingkrediet. In zo’n systeem mag wie een laag inkomen uit een job heeft, een extra bedrag aftrekken van zijn inkomensbelasting. Wie datzelfde laag inkomen heeft uit een sociale uitkering, mag dat niet. Op die manier wordt werken aantrekkelijker dan werkloos zijn. De schoolvoorbeelden zijn de Earned Income Tax Credit in de Verenigde Staten en de Working Family Tax Credit in Groot-Brittannië. Tegen het belastingkrediet is veel verzet van sociaal-democraten en vakbonden. “Het maakt jobs voor lage lonen mogelijk en daar houden ze niet van. Ze houden niet van toenemende inkomensverschillen,” zegt Calmfors.

“Wij denken dat er meer bereikt kan worden door de verlaging van de marginale fiscale druk,” antwoordt Lena Westerlund van LO. “We zijn ook voorstander van het verminderen van de niet loongebonden arbeidskosten voor specifieke groepen. De regering heeft zo’n programma voor langdurige werklozen en dat is redelijk succesvol.”

Volgens Calmfors is de tendens naar lagere lonen echter onomkeerbaar. “Outsourcing – in Zweden vooral naar de Baltische staten – zal onvermijdelijk neerwaartse druk uitoefenen op de lonen,” gelooft hij. Een ander voorbeeld is het recente sociale conflict in Vaxholm, ten noordoosten van Stockholm. Laval & Partneri, een bouwfirma uit Letland, won de openbare aanbesteding voor de bouw van een school. De firma won dat contract dankzij de naar Zweedse normen lage lonen die ze biedt aan haar Letse werknemers. Volgens de vakbond 4 euro per uur tegenover minimaal 15 euro voor een Zweedse bouwvakker. De vakbonden vonden dit sociale dumping en blokkeerden de werf. De arbeidsrechtbank oordeelde in december 2004 dat de blokkade wettelijk is, omdat de Zweedse CAO’s moeten worden geëerbiedigd. Laval & Partneri vindt dat het als Lets bedrijf in een open Europese economie alleen Letse CAO’s moet volgen. Het bedrijf heeft, na drie maanden blokkade, beslist de werf op te geven.

Het is een mooi voorbeeld van hoe het traditionele Zweedse model in een spanningsveld zit met de toenemende globalisering en liberalisering van de economie. Duane Swank, auteur van een boek over de welvaartsstaat, concludeert dat – ondanks alle wijzigingen – Zweden nog steeds een eigen sociaal-democratisch model kent. Maar de wijzigingen waren wel noodzakelijk en bovendien zijn ze vernieuwend. En de evolutie gaat nog steeds verder. Het is daarom belangrijk dat al wie Zweden wil kopiëren, het nieuwe en niet het oude Zweden als voorbeeld neemt. Guido Muelenaer

Guido Muelenaer

“We hebben nooit ouderen laten gaan om jongeren aan te werven. In West-Europa heeft men dat geprobeerd, maar dat is niet gelukt.”

In het Zweedse ontslagsysteem geldt het principe ‘last in, first out’: wie het laatst is aangeworven, moet er bij ontslagen eerst uit.

Iedere werkloze krijgt binnen de vier weken een individueel actieplan, zowel een ingenieur als een laaggeschoolde immigrant-arbeider.Na maximaal 600 dagen gaan de werklozen in een programma dat hen voltijds bezighoudt met het zoeken naar een job.