Het dondert in Karlsruhe

Het Duitse Grondwettelijk Hof drijft de strijd om de redding van de euro op de spits. De rechters geven Europa de keus: ofwel houdt het Europese Hof van Justitie de centrale bank tegen, ofwel doet het Grondwettelijk Hof dat zelf.

Het Duitse Hooggerechtshof in Karlsruhe maakte op 7 februari bekend dat een meerderheid van de opperrechters het OMT-reddingsprogramma van de Europese Centrale Bank (ECB) onwettig vindt. Het programma — de zogenoemde bazooka van ECB-gouverneur Mario Draghi — laat toe dat de ECB onbeperkt obligaties opkoopt van probleemlanden uit de eurozone. Volgens het Bundesverfassungsgericht is dat in strijd met de Duitse grondwet en de Europese verdragen. Maar aangezien het Duitse Hooggerechtshof niet tot een unanieme beslissing kwam, vraagt het een advies aan het Europese Hof voor Justitie in Luxemburg.

Aanvankelijk was de opluchting groot in de ECB-toren in Frankfurt am Main. Het Europese gerechtshof wordt als inschikkelijker ervaren dan het Duitse Grondwettelijk Hof. Veel centrale bankiers achten het dan ook hoogst onwaarschijnlijk dat Luxemburg het inkoopprogramma met de omslachtige naam Outright Monetary Transactions (OMT) volledig zou afschrijven.

Maar dat kan weleens te vroeg gejuicht zijn. Want zelfs als de ECB het pleit wint in Luxemburg, is het lang niet zeker dat Karlsruhe er het bijltje bij neerlegt. Clemens Fuest, het hoofd van het Europees Centrum voor Economisch Onderzoek, noemt het besluit van het Duits Hooggerechtshof een donderslag. Voor het eerst heeft een meerderheid van de Duitse rechters bepaald dat het inkoopprogramma van Draghi ongrondwettelijk is en dat enkel een massale inkrimping het kan redden.

Motie van wantrouwen

Het besluit van het hoogste Duitse rechtsorgaan komt neer op een motie van wantrouwen jegens de Europese Centrale Bank. Draghi’s aankondiging in 2012, dat de ECB onbegrensd staatsobligaties van crisislanden zou inkopen, is volgens de Duitse rechtbank “onverenigbaar met het grondrecht” van de Europese Unie.

Volgens het Duitse hof overschrijdt de ECB enerzijds haar monetaire mandaat omdat de steunaankopen behoren tot het economische beleid, dat voorbehouden is aan de lidstaten. Anderzijds verbieden de Europese verdragen staatsfinanciering door de centrale bank. De opkoop van rommelpapier op de secundaire markt zou een “ongeoorloofde omzeiling” van dat verbod zijn, vinden de Duitse rechters. Het hof oordeelde in een arrest van 2009 al dat maatregelen van Europese instellingen die niet door de verdragen gedekt zijn, ‘ultra vires’ ofwel buiten hun bevoegdheid gebeuren. Ze tasten met andere woorden de soevereiniteit van de lidstaten aan.

Als mede-eigenaar van de ECB is Duitsland voor een groot deel aansprakelijk voor de miljardenbail-outs. Maar dat beperkt de vrijheid van de Bundestag om als goede huisvader te beslissen, vinden de rechters. Als de Duitse regering en de Bundestag de burgers niet kunnen beschermen tegen de eigenzinnige miljardenuitgaven van de ECB, dan moeten zij desnoods daartoe gedwongen worden door het Grondwettelijk Hof, al is het met een arrest dat Duitsland dwingt uit het ECB-systeem te stappen.

In wezen stelt Karlsruhe drie voorwaarden opdat een programma niet ‘ultra vires’ zou zijn: het moet in omvang beperkt zijn, een gedeeltelijke kwijtschelding van de schulden van de betreffende landen moet uitgesloten worden en aan de inkoop moeten dezelfde voorwaarden verbonden zijn als degene die gelden voor de hulpprogramma’s van het Europees noodfonds ESM. Het probleem is dat een programma dat volgens die voorwaarden is opgebouwd, waarschijnlijk niet bij machte is indruk te maken op de markten.

Juridische aanmatiging

De rechters in Karlsruhe hebben duidelijk gemaakt dat ze het conflict niet schuwen. De afweging is duidelijk: als de rechters in Luxemburg de kritische mening van Karlsruhe delen, dan kunnen de Duitsers zich achter de uitspraak van het Europese Hof verschuilen en zich de komende jaren in het gebakkelei om het laatste woord in de Europese rechtbanken als model-Europeanen voordoen.

Als het Europese gerechtshof het Duitse niet helemaal volgt, gaan de poppen pas echt aan het dansen. De opperjuristen van Karlsruhe hebben zich het recht voorbehouden afwijkende uitspraken van het Europese Hof van Justitie pas te aanvaarden als ze beantwoorden aan de normen van de Duitse rechtsgeleerdheid. In het slechtste geval kan het Duitse Grondwettelijke Hof een beslissing uit Luxemburg achteloos naar de prullenmand verwijzen.

“De democratie is voor ons belangrijker dan de euro”, zo omschrijven, zeer kort gezegd, insiders de stemming onder de meerderheid in de tweede kamer van het Grondwettelijk Hof. Het is de rechtbank erom te doen “het mandaat van de ECB wettelijk te omheinen” om zo de “grondwettelijke waarborgen te vrijwaren”.

En dat is nu precies wat niet alleen de twee dissidente rechters van het Duitse hof, maar ook economen als juridische aanmatiging beschouwen: de poging om de middelen die centrale bankiers in crisisomstandigheden gebruiken in een eng wettelijk kader te dwingen.

Dat is ook de mening van Michael Hüther van het Institut der deutschen Wirtschaft in Keulen. “De discussie of de ECB staatsleningen mag inkopen, moet niet voor het gerecht worden gevoerd”, zegt hij. “Dat moet de centrale bank zelf beslissen. Zij is onafhankelijk en niet gebonden aan beslissingen van Duitse rechters.”

Nieuwe onzekerheid

Met zijn besluit schept het Duitse Grondwettelijk Hof nieuwe onzekerheid, vooral omdat bij toekomstige monetaire maatregelen telkens de vraag kan rijzen of ze aanleiding kunnen geven voor een klacht bij het Grondwettelijk Hof. Nu al hindert de onduidelijke toestand de bankiers in de Europese Centrale Bank bij hun werk.

Die willen immers al lang meer. De schuldencrisis is misschien voorbij, maar de behoeders van de munt hebben intussen alweer andere katten te geselen: de inflatie is tegenwoordig zo laag dat een aantal economen al waarschuwt voor deflatie, een economisch hoogst schadelijke daling van het algemene prijsniveau.

De bevoegde vaklui in de ECB hebben al lang noodplannen klaar om een eventueel dreigende deflatie aan te pakken. Als de toestand nog verslechtert, is de ECB bereid ook hier nieuwe wapens af te vuren. Ook wordt nog altijd gediscussieerd over de mogelijkheid dat de ECB bepaald kredietpapier van de banken afkoopt.

Ook het idee van quantitative easing (QE) duikt de jongste weken weer vaker op. Daarmee wordt de onvoorwaardelijke en omvangrijke inkoop van leningen bedoeld, zoals de Amerikaanse centrale bank, de Fed, dat al jaren doet. Die aankopen zijn weliswaar aanzienlijk volumineuzer dan de OMT, maar omdat ze niet alleen leningen van afzonderlijke probleemlanden, maar van alle eurolidstaten omvatten, beschouwen veel centrale bankiers ze als verenigbaar met het mandaat van de ECB.

Desalniettemin zorgen dergelijke ideeën geregeld voor een heftige strijd met conservatieve experts in monetair beleid, die willen verhinderen dat de ECB verandert in een ontwikkelingsbank voor de eurozone. De harde woorden van de rechters in Karlsruhe klinken echter nog luider dan de interne kritiek, vinden de Europese centrale bankiers. De juristen van het Duitse Grondwettelijk Hof zouden waarschijnlijk ook instrumenten als QE verbieden.

Dat is best mogelijk. De Europese controleurs in Karlsruhe voelen zich meer dan ooit gesterkt in hun overtuiging. Voor het eerst hebben ze zich gewaagd aan wat ze al jaren aangekondigd hebben: een Europese beslissing als ‘ultra vires’ te brandmerken en daardoor haar ongeldigheid ten opzichte van de Duitse grondwet vast te stellen. Die aantijging naar Europa afleiden, heeft verstrekkende gevolgen voor de reputatie en het gezag van de rechtbank: “Het besluit wordt nu vertaald naar de 23 officiële talen van de EU en naar alle lidstaten verstuurd”, zegt een opgetogen insider in Karlsruhe.

Alleen een aanvraag tot ‘spoedbehandeling’ bij het Europese Hof van Justitie kan voorkomen dat heel Europa zich gaat bezighouden met de vraag of de Duitse kritiek gegrond is. De grondwettelijke kamer in Karlsruhe had zo’n aanvraag in Luxemburg moeten indienen. Maar ze deed dat niet.

DER SPIEGEL

“De discussie of de ECB staatsleningen mag inkopen, moet niet voor het gerecht worden gevoerd” Michael Hüther