Gezocht: sponsor voor uw doktersrekening

De sociale bescherming eist al meer dan de helft van de overheidsmiddelen op, en nog stijgen die uitgaven razendsnel. Hoe moeten we dat blijven financieren zonder aan de werkgelegenheid te raken? De vakbonden willen de sociale lasten deels vervangen door een algemene sociale bijdrage, de werkgevers stellen een gezondheidsbijdrage voor. Allemaal goed en wel, maar de vraag blijft: wie draagt bij en wie wordt ontzien?

Oud? Ziek? Arm? Werkloos? Troost u met de gedachte dat u Belg bent. Want de Belgische sociale bescherming kent nauwelijks zijn gelijke. Vadertje Staat verzekert u meer dan behoorlijk tegen ouderdom, ziekte, armoede, werkloosheid of tegen de uitgaven die kinderen met zich brengen. En deze sociale bescherming mag wat kosten. Dit jaar zal de overheid 62,5 miljard euro – 23,5 % van het bruto binnenlands product (BBP) – spenderen aan pensioenen, gezondheidszorg, werkloosheidsuitkeringen, leeflonen en kinderbijslag (zie grafiek 1: Hoeveel kost sociale bescherming?). Dat is 4 % meer dan in 2003 en liefst 22 % meer dan in 2000. Intussen zijn de sociale uitkeringen nu al goed voor meer dan de helft van de uitgaven van de overheid (de rentelasten niet meegerekend).

De sociale bescherming – dus het geheel van de sociale uitkeringen en niet alleen de sociale zekerheid voor werknemers en zelfstandigen – en haar financiering staan hoog op de agenda van de megaministerraad van 20 en 21 maart in Oostende. De rode draad van deze hoogmis is duidelijk: handen af van de sociale bescherming.

Geen verzekering meer

Maar wie betaalt de rekening? Juist, vooral arbeid, en in de eerste plaats via de werkgevers- en werknemersbijdragen op de lonen. Hoge loonkosten en de enorme wig met het nettoloon zijn daarom ieders deel, de lage werkgelegenheidsgraad ieders last. De vicieuze cirkel die op die manier is ontketend, kent u: steeds hogere uitgaven rusten op de schouders van steeds minder werkenden, zeker als de vergrijzing vanaf 2010 op toerental komt. Het lijkt in deze omstandigheden verstandiger die cirkel te doorbreken dan de draagkracht van het economische weefstel te testen. De financiering van de sociale bescherming via de lasten op de lonen is op termijn simpelweg niet houdbaar.

Wat is het alternatief? De Nederlandse professor Piet van Elswijk werkte al in1985 een plan uit dat die vicieuze cirkel kan doorbreken. “Met dat plan wil ik maatschappelijk wenselijk gedrag – mensen aanwerven – economisch opnieuw aantrekkelijk gemaakt,” zegt Van Elswijk (zie kader: Wie meer aanwerft, betaalt minder belastingen).

De grondgedachte van het plan is om de financieringslasten ten dele van arbeid weg te schuiven en ten laste van de hele welvaart te leggen. De sociale bescherming is dan geen verzekeringsmechanisme meer, maar wordt opgevat als een fundamenteel recht voor iedereen, dat dus ook door iedereen naar draagkracht te betalen is. Financier de sociale bescherming dus niet met loonlasten, maar met algemene middelen.

Ook in België wint deze gedachte veld, getuige de uitbouw van de sociale bescherming van de zelfstandigen. Trouwens, de zware sociale bijdragen op de lonen volstaan al lang niet meer om de hele sociale bescherming te financieren. In 2004 rekent de overheid op 37,5 miljard euro aan sociale bijdragen (zie grafiek 2: Wie betaalt voor sociale bescherming?). Dat betekent dat ruim 25 miljard euro, of 40 % van de nodige middelen, uit andere potten moet komen om het budget van de sociale bescherming sluitend te maken. Als de sociale bijdragen alles zouden moeten financieren, zou dat een gemiddelde extra loonkost van ongeveer 6000 euro per jaar per job betekenen.

Alternatieve financiering is een must, en met alternatief bedoelen we een financiering waarvan de last niet rechtstreeks op de schouders van arbeid rust. Alternatieve financiering is dus geen monster van Loch Ness dat nu en dan opduikt, maar een onmisbare pijler in de financiering van de sociale bescherming, en een redder in tijden van financiële nood zoals nu.

De regering schuift dit jaar 1,5 miljard euro aan BTW-inkomsten extra door van de federale staatskas naar de sociale bescherming. Al meer dan 40 % van de BTW-inkomsten wordt doorgesluisd naar de sociale bescherming. In het regeerakkoord is nu eenmaal ingeschreven dat het systeem van sociale bescherming niet in de rode cijfers mag belanden. Deze werkwijze verhult echter dat de sociale zekerheid met zware financiële problemen kampt. De regering graaft gewoon een put in de algemene begroting om de put in de sociale zekerheid te kunnen dichten.

De BTW is de alternatieve pot pur sang waaruit de sociale bescherming mag graaien (7,7 miljard euro dit jaar). De grootste alternatieve pot is echter de rechtstreekse staatstoelage (14,5 miljard euro in 2004) aan de sociale bescherming, waarmee ook de pensioenen van de ambtenaren betaald worden. Op die manier dragen dus ook andere belastingen, zoals de personenbelasting (wat natuurlijk ook grotendeels een last op arbeid is) en de vennootschapsbelasting hun steentje bij tot de financiering van de sociale bescherming.

Sociale zekerheid in de val gelokt?

Ook de volgende jaren verwacht de regering een structureel tekort van 1,5 miljard euro in de stelsels van de sociale zekerheid. Het Verbond van Belgische Ondernemingen ( VBO) verwacht daarbovenop nog een extra tekort in het stelsel voor de werknemers, oplopend van 250 miljoen euro in 2005 tot 400 miljoen euro in 2007. Hoe worden die putten gedicht? Juist, de federale regering moet bijpassen, want het verhogen van de sociale bijdragen zou haaks staan op de politiek van loonlastenverlaging die extra jobs beoogt. Om het bloeden in de rekeningen van de sociale zekerheid te stelpen, denkt minister van begroting Johan Vande Lanotte ( SP.A) daarom aan nog maar eens een energieheffing, en nog wat extra BTW. Het aandeel van de alternatieve financiering zal dus verder toenemen, en het aandeel van de loonbijdrage zal verder dalen: van 65 % in de jaren negentig naar 60 % in 2004.

Deze trend blijft niet zonder gevolgen. Want alternatieve financiering verschuift gedeeltelijk de financieringslast weg van werkgevers en werknemers naar iedereen met een (vervangings)inkomen of, via de BTW, naar iedereen die consumeert. Naar álle Belgen dus, ook zij die het moeten rooien met een pensioen of werkloosheidsuitkering. “Een hogere BTW knaagt ook aan de koopkracht van de gepensioneerden en werklozen. Wie alternatieve financiering zegt, zegt dus per saldo lagere uitkeringen,” aldus Paul De Grauwe, professor Economie aan de KU Leuven.

Minister van Sociale Zaken Rudy Demotte ( PS) voelt de bui hangen. “De sociale zekerheid wordt door paars in de val gelokt door de politiek van lastenverlaging,” liet hij zich al ontvallen. Enige nuance is hier toch op zijn plaats. Want het zijn niet de lastenverlagingen die de sociale zekerheid in de val lokken: de inkomsten uit de sociale bijdragen stijgen nog altijd (+2,7 % in 2004) en de loonlastenverlaging voor werkgevers drukt dat stijgingsritme dus alleen maar. Neen, het zijn de snel stijgende uitgaven die de financiering van het stelsel onder zware druk zetten. Die stijging bedraagt nu gemiddeld 5 % per jaar, of in reële termen ongeveer 3 % per jaar. En ja, de conjunctuur zat de jongste jaren tegen, maar de stijging van de werkloosheidsuitkeringen verklaart maar voor 15 % de totale stijging van de uitgaven.

De uitgavenmotor zit vooral bij de gezondheidszorg. Het regeerakkoord bedient deze sector met jaarlijks 4,5 % extra middelen in reële termen, of bij 2 % inflatie, 6,5 % in nominale termen, precies de stijging die in 2003 al werd opgetekend. Pieter Timmermans, directeur-generaal van het VBO: “Tussen 2004 en 2007 stijgen de uitgaven in de gezondheidszorg van 15,2 naar 17,4 miljard euro per jaar. Dat is viermaal de kostprijs van de lastenverlaging, tenminste als de overheid zich kan houden aan de norm van 4,5 %.”

De sociale bijdragen kunnen daarom het stijgingsritme van de uitgaven gewoon niet meer bijbenen, waardoor men wel moet terugvallen op alternatieve financiering. Maar, zegt Timmermans: “Als alternatieve financiering dient om de meeruitgaven bij te passen, dan voeren we het verkeerde debat. We moeten keuzes maken in de sociale zekerheid, zoniet dweilen we met de kraan open.”

Arbeid altijd de klos

Ook voor Paul De Grauwe zet alternatieve financiering weinig zoden aan de dijk. “Zolang de uitgaven voor sociale bescherming niet dalen, kunnen de lasten op arbeid niet lager. Uiteindelijk betaalt arbeid altijd de sociale bescherming. Verhoog je bijvoorbeeld de BTW om de sociale bescherming te financieren? Dan zal de werknemer een hoger loon eisen om zijn koopkracht te bewaren. De last op arbeid kan pas dalen als de inactieve bevolking meer bijdraagt en per saldo dus minder uitkeringen ontvangt. De enige uitweg is daarom: minder uitgeven. Ik zeg niet dat dit wenselijk is, maar al de rest zijn toverformules die niet werken. In Denemarken zijn er nauwelijks sociale lasten op arbeid en wordt de sociale bescherming alternatief gefinancierd, maar de loonkosten zijn er even hoog als bij ons.”

Wel kan een hogere BTW de financieringslast naar iedereen verschuiven en op die manier per saldo dus knagen aan de uitkeringen en dus de uitgaven. Maar Vande Lanotte legde al een plafond op de hogere BTW: “Maximaal 2 miljard euro, verspreid over enkele jaren.” Wellicht ook omdat deze piste iederéén treft. Bovendien is de BTW geen progressieve belasting: iedereen, rijk of arm, betaalt 21 % op bijvoorbeeld een nieuwbouw. Voorzitter Luc Cortebeeck van de vakbond ACV zit op dezelfde golflengte: “Het ACV is nooit een voorstander geweest van een verhoging van de BTW om de sociale zekerheid te financieren. Eerst en vooral omdat je zoiets niet enkel op Belgisch niveau kan doorvoeren, maar in een Europees kader moet afhandelen. Ten tweede omdat het forfaitaire karakter van de belasting de kleine inkomens zwaar raakt. We hebben nog gedacht aan een verhoging van de BTW op bepaalde luxeproducten, maar het effect daarvan zou te beperkt zijn.”

Het gratisbeleid van SP.A-voorzitter Steve Stevaert compenseert trouwens ook voor het geschuif van de lasten die de alternatieve financiering met zich brengt. Misschien komt er een extra energieheffing, maar intussen is er toch een portie gratis stroom voor iedereen, of een gratis ritje met de trein. En de trein wordt betaald met algemene middelen, dus ook door de personenbelasting, en die is wel progressief én valt dus grotendeels ten laste van de werknemers. Ook de rechtstreekse staatstoelage aan de sociale bescherming wordt grotendeels betaald door progressieve personenbelastingen – en dus vooral door de werkenden – en door de vennootschapsbelasting, maar ook daar is de werkgelegenheid niet mee gediend.

Alternatieve financiering zet de actieven dus al bij al maar weinig uit de wind. Hoe je het ook draait of keert, de factuur is altijd grotendeels voor het inkomen uit arbeid. Pieter Timmermans: “De lasten worden altijd maar afgewenteld op dezelfde groep van tweeverdieners. Maar die worden steeds mobieler. Al 13 % van onze wetenschappers die naar het buitenland trekken, komt niet meer terug.”

En is het arbeid niet, dan is het een andere productiefactor zoals kapitaal of machines die de factuur betaalt. Deze productiefactoren zwaarder belasten kan uiteraard, maar dat dreigt deze bedrijven over de grens te jagen. Een erosie van de belastbare basis is het pijnlijke resultaat.

Trouwens, de alternatieve financiering dient nu vooral om de meeruitgaven te financieren en is dus niet of nauwelijks in staat om de staatstoelage of de lasten op arbeid fundamenteel te verlichten, zoals oorspronkelijk bedoeld was. Het vaak geopperde idee om kinderbijslag en gezondheidszorg uit de sociale zekerheid te halen – omdat ze niet arbeidsgebonden zijn – en te betalen met algemene middelen, is daarom niet meer dan wat boekhoudkundig geschuif met uitgaven die via aan hogere personenbelasting en/of vennootschapsbelasting toch weer de arbeid en de werkgelegenheid raken.

Eieren van Columbus

Premier Guy Verhofstadt ( VLD) sluit, om politieke redenen, zijn ogen voor het feit dat enkel lagere uitgaven de lastendruk op arbeid kunnen verlichten. Voor hem moeten meer jobs de boel betaalbaar houden. Hij beoogt met andere woorden een betere verhouding tussen zij die bijdragen aan de sociale bescherming en zij die ervan genieten. Een fundamentele opknapbeurt staat echter (nog) niet op de agenda. Maar net daar ligt het kalf gebonden. Om jobs de scheppen, moeten de lasten op arbeid naar omlaag. Maar lagere lasten betekenen, zeker op korte termijn, een nog groter gat in de sociale zekerheid, tenzij de lasten stijgen (wat onbespreekbaar is voor de blauwe vleugel van paars) of de uitgaven dalen (wat uit den boze is voor de rode vleugel van paars). En een sluikse verlaging van de uitkeringen, via alternatieve financiering, die piste hebben Stevaert en co. al afgedekt.

De buurlanden kozen nochtans wel al voor drastische hervormingen, maar die aanpak lijkt in België politiek onhaalbaar. Marcia de Wachter, ere-vice-gouverneur van de Nationale Bank, kwam nog onlangs met het ei van Columbus aandraven in een poging de politieke patstelling te doorbreken. Haar voorstel: vervang de sociale bedragen door indirecte belastingen, wat tot 400.000 extra jobs zou kunnen opleveren. Maar het voorstel gaat voorbij aan het feit dat arbeid uiteindelijk op een of andere manier de factuur betaalt, en negeert dat vooral de uitgaven het probleemkind zijn.

Wat in deze omstandigheden overblijft, is een knokpartij om ook de factor kapitaal in het bad te trekken en te laten bijdragen. Een voorstel dat circuleert is de invoering van een algemene sociale bijdrage (ASB) ter vervanging van sociale lasten. Luc Cortebeeck: “Iedereen betaalt al een soort van algemene bijdrage via bijvoorbeeld de crisisbelasting. Zulke besparingsmaatregelen uit de jaren negentig kunnen we dan afschaffen en vervangen door de ASB. Ook de vennootschappen moeten hier hun steentje bijdragen. Ik weet dat de werkgeversorganisaties daar niet gelukkig mee zijn, maar dat is net het principe van zo’n algemene bijdrage: niemand mag erbuiten vallen. Ik ben er dus geen voorstander van dat bepaalde categorieën zoals laaggeschoolden en uitkeringstrekkers geen sociale bijdragen moeten betalen.”

De vakbond ABVV is wel voor deze uitzonderingen, maar verliest dan het argument dat de ASB voor iedereen van toepassing is, dus ook voor de inkomens uit kapitaal en de vennootschappen. Het VBO ziet om die reden de ASB niet zitten. Pieter Timmermans: “Als er uitzonderingen bedongen worden, wie blijft er dan over die mag betalen? Opnieuw de actieven en de vennootschappen.” Timmermans heeft een ander voorstel. “We willen praten over een alternatieve financiering op voorwaarde dat het stelsel wordt hervormd en dat ze de lasten op arbeid vervangt. Waar valt er nog wat te rapen? Ik vertrek van drie uitgangspunten: wat is het minst nadelig voor de economie, wat is maatschappelijk aanvaardbaar en wat botst niet op internationale beperkingen. Ik kom niet veel verder dan bijvoorbeeld een hogere belasting op huisbrandolie. Daarom stellen we een gezondheidsbijdrage voor. Gezondheidszorg is voor iedereen een fundamenteel recht, en dus is er voor iedereen ook de plicht om dat recht te financieren naar draagkracht. En via deze bijdrage moet de overheid kleur bekennen en zeggen dat de hogere gezondheidsuitgaven leiden tot hogere belastingen.”

Maar u raadt het al, de vakbonden zijn dit voorstel weinig genegen, omdat men de vennootschappen moeilijk een gezondheidsbijdrage kan laten betalen. Luc Cortebeeck: “Een gezondheidsbijdrage vind ik niet zo’n goed idee. We moeten vermijden om in de sociale zekerheid te veel in kleine hokjes te steken. Ik geef toe dat de uitgaven in de gezondheidszorg zullen toenemen, maar vergeet ook niet dat de uitgaven in andere categorieën zoals de kinderbijslag en de werkloosheiduitkeringen de komende jaren zullen dalen. Dat zorgt toch voor enige compensatie.”

Raakt men er niet uit, dan heeft Timmermans nog een ideetje: “Laten we een dagje vakantie omzetten in een werkdag en de inkomsten afdragen aan de sociale zekerheid.” Is 21 juli straks de feestdag/werkdag van de sociale bescherming?

Daan Killemaes Alain Mouton

De financiering van de sociale bescherming via de lasten op de lonen is op termijn simpelweg niet houdbaar.”Wie alternatieve financiering zegt, zegt dus per saldo lagere uitkeringen.””Zolang de uitgaven voor sociale bescherming niet dalen, kunnen de lasten op arbeid niet lager. Uiteindelijk betaalt arbeid altijd de sociale bescherming.”