‘Een mijnenveld voor de ECB’

De omzetting van de Bazel III-regels in Europese wetgeving is uitgemond in een miskleun, vindt Karel Lannoo van de onafhankelijke denktank CEPS. Het gebrek aan uniforme regels kan de beoogde bankenunie in gevaar brengen.

Na maanden onderhandelen hebben het Europees Parlement, de Commissie en de lidstaten een compromis bereikt over de omzetting van de Bazel III-regels in een Europese verordening en richtlijn. Die ‘kapitaalvereisten wetgeving IV’ (CRD IV) legt de banksector in alle EU-lidstaten nieuwe kapitaal- en liquiditeitsnormen op.

Het Europees Parlement voegde in extremis nog een amendement op de bankbonussen aan de verordening toe. Die clausule voorziet in een beperking van de variabele verloning van topmensen uit de banksector tot één keer het vaste jaarloon. Als de aandeelhouders ermee instemmen, mag dat twee keer het vaste loon worden. Als deel van het compromis werd de bonusclausule in de nieuwe wetgeving opgenomen.

Karel Lannoo van de denktank Centre for European Policy Studies (CEPS) spreekt van een pyrrusoverwinning voor het Europees Parlement. “In ruil voor de bonusclausule krijgen de EU-lidstaten wat ze wilden: zwakke kapitaalnormen voor hun banken. Het Europees Parlement heeft ervoor gekozen zich te concentreren op een thema dat voor het brede publiek gemakkelijk te begrijpen is — bonussen — in plaats van op de grond van de zaak: de lakse kapitaalnormen en de risicoweging van bepaalde activa. Bonussen zijn maar een symptoom. De essentie is: hoe reglementeer je het kapitaal van de banken?” Banken moeten voldoende kapitaal aanhouden om als buffer te fungeren tegen schokken op de markt.

Grote gaten

Volgens Lannoo zitten er grote gaten in de nieuwe Europese wetgeving. Ze wijkt op cruciale punten af van de Bazel III-normen. Zo is de leverage ratio niet weerhouden als toetssteen voor de weerbaarheid van een bank. Die ratio drukt het eigen vermogen van de bank uit ten opzichte van alle activa, ongeacht het risico dat eraan verbonden is. Het Bazel III-akkoord schuift een minimale leverage ratio van 3 procent naar voren, een al bij al vrij lage norm die verschillende Europese grootbanken (zoals Deutsche bank, BNP Paribas, Crédit Agricole,…) niet eens halen. “Die bepaling is niet opgenomen in de Europese wetgeving”, stelt Lannoo vast.

Dat is geen goede zaak. De oorspronkelijke Europese richtlijn CRD I, de Europese vertaling van Bazel II, wordt algemeen gezien als een van de oorzaken van de lage kapitaalniveaus in de Europese banksector. Hoeveel kapitaal ze moesten aanhouden, baseerden de banken op de risico’s die aan hun activa verbonden waren. Die risico’s mochten ze zelf berekenen. “Via gesofisticeerde interne risicomodellen konden banken de absolute kapitaalniveaus die ze moesten aanhouden, zeer laag houden”, zegt Lannoo. Zo hoefden ze bijvoorbeeld geen kapitaal te zetten tegenover de overheidsobligaties in hun portefeuille, omdat die 0 procent risicoweging hadden. Ze werden met andere woorden als risicoloos beschouwd.

“Banken hadden zogezegd gezonde kapitaalratio’s, maar dat bleek een fata morgana. In realiteit was er geen buffer om de schokken van de afgelopen jaren op te vangen”, weet Lannoo. “Bazel III maakt enerzijds de kapitaalvereisten op een risicogewogen basis strenger en voerde anderzijds de leverage ratio in om de banken te verplichten een minimum aan niet-gewogen kernkapitaal aan te houden.”

Dat Europa die leverage ratio niet in zijn richtlijn overneemt, kan verregaande gevolgen hebben. “Aangezien men ook vasthoudt aan de 0 procent risicoweging voor EU-overheidsschuld, is het in theorie mogelijk dat een bank al haar middelen in overheidspapier investeert en daar zogoed als geen kapitaal tegenover zet. Banken als Dexia of de Bank Nederlandse Gemeenten (die een herstelplan heeft lopen bij de Nederlandse centrale bank, nvdr) zouden dus perfect aan de nieuwe criteria voldoen.”

Dat Europa enkel de strengere kapitaaleisen op basis van risicogewogen activa overneemt, zet volgens Lannoo bovendien de deur open “voor manipulatie van de risicoweging door de banken zelf”.

Een tweede verschil met de Bazel-regels is dat de Europese wetgeving de banken niet verplicht hun verzekeringsactiviteiten te consolideren. Of beter gezegd: de lidstaten zijn vrij om de banken van die verplichting te ontslaan, waardoor ze kapitaal twee keer kunnen meetellen. “Deze twee elementen hebben heel wat opschudding veroorzaakt bij het Bazel-comité”, weet Lannoo. “Het comité stelt dat de Europese regels niet in overeenstemming zijn met Bazel III. Ook de Amerikanen, die al veel langer een leverage ratio hanteren, verwijten Europa dat het Bazel III niet correct toepast.”

Te veel uitzonderingen

Dat betekent niet dat alles aan de nieuwe Europese regels slecht is. Ze nemen wel degelijk enkele forse verbeteringen uit het Bazel III-akkoord over. “Heel belangrijk is de striktere definitie van wat als kapitaal aanvaard wordt”, zegt Lannoo. “Bazel II was daarin te laks. Dat wordt nu ruimschoots rechtgezet. Minderheidsparticipaties bijvoorbeeld mogen niet meer meegeteld worden.”

In het algemeen zijn er te veel uitzonderingsclausules, waardoor EU-lidstaten naar believen de normen en eisen kunnen aanpassen, vindt Lannoo. “Dit lijkt meer op een emmentalerkaas dan op een uniforme regelgeving. Ik vrees bovendien dat er aan de lidstaten nog heel wat opties gelaten worden voor de omzetting van de richtlijn in nationaal recht.”

En dat kan een probleem worden voor de bankenunie die Europa wil creëren. De eerste stap daarin is de oprichting van een gemeenschappelijk bankentoezicht in de schoot van de Europese Centrale Bank. “Met een bankenunie in de maak had de uitvoering van de kapitaalregels veel homogener moeten zijn en de toepassing veel duidelijker”, oordeelt Lannoo. “Te veel achterpoortjes worden opengelaten, te veel bevoegdheden blijven in handen van de lidstaten.”

“Deze Europese regelgeving is een vergiftigd geschenk voor de ECB”, vindt Lannoo. “Ze dreigt geconfronteerd te worden met een breed scala aan kapitaalbuffers, afhankelijk van het land van herkomst van de bankinstelling. Hoe valt dat te verzoenen met een eengemaakt toezichtsmechanisme? Zal de ECB haar taak wel kunnen uitvoeren? Wie is er verantwoordelijk als het misloopt? Zoals het er nu uitziet, dreigt de ECB in een mijnenveld terecht te komen.”

Snel reageren

Als de ECB volgend jaar het eengemaakte toezicht opneemt, moet Europa ook snel de stap doen naar een gemeenschappelijk resolutiemechanisme. Het kan niet dat de toezichthouder problemen detecteert en dat daar geen gevolg aan gegeven wordt bij gebrek aan Europees liquidatiesysteem en -fonds. Maar: “Bij gebrek aan harmonisatie van de regels wordt het bijna onmogelijk een eengemaakt resolutiemechanisme te creëren”, meent Lannoo. “Een eengemaakt liquidatiesysteem moet heel snel kunnen reageren als een internationaal vertakte bank in problemen komt. Dat is problematisch als je geconfronteerd wordt met een bos aan regels. Zo’n bank kan kantoren hebben in verschillende lidstaten, die aan lokale regels en vereisten onderhevig zijn. Zonder harmonisering van de regels dreigt ingrijpen voor de toezichthouder nog moeilijker te worden dan het al was.”

Lannoo geeft toe dat zijn optimisme over de Europese bankenunie een klap gekregen heeft. “De bankenunie is er blijkbaar voor de grote publieke verklaringen. Intern is elke lidstaat vooral bezig met het verdedigen van zijn eigen belangen. Ik moet toegeven dat ik enkele maanden geleden geloof hechtte aan het verhaal van de bankenunie als een stap naar een meer federaal Europa. Maar de realiteit is dat de lidstaten zeer gehecht blijven aan de eigen macht. Alle grote werken die moesten leiden tot meer Europese eenmaking lijken stilgevallen.”

PATRICK CLAERHOUT, FOTOGRAFIE FRANKY VERDICKT

“Dit lijkt meer op een emmentalerkaas dan op een uniforme regelgeving”

“Te veel achterpoortjes worden opengelaten, te veel bevoegdheden blijven in handen van de lidstaten”