Over de nood aan een Europese bankenunie waren velen het eens. De concrete invulling is een ander paar mouwen. Zelfs over het gemeenschappelijk toezicht wordt gebakkeleid. Terwijl dat de eerste en gemakkelijkste stap is.
Het was Duitsland dat afgelopen week op de rem ging staan. Tot ontzetting van zijn collega’s stelde de Duitse minister van Financiën, Wolfgang Schäuble, plots de timing van de plannen voor een eengemaakt bankentoezicht in de eurozone ter discussie. In plaats van te starten in 2013 wordt gemikt op begin 2014. De hervorming is nochtans cruciaal om het vertrouwen van de markten in de Europese banken en in de eurozone te herstellen.
Het concept van de bankenunie werd midden dit jaar door de Europese regeringsleiders naar voren geschoven om de crisis in de eurozone onder controle te krijgen. Ze slaagden er niet in de spiraal van wederzijdse besmetting tussen zwakke banken, zowel in liquiditeit als solvabiliteit, en staten met een begrotingstekort en een hoge schuldenlast te doorbreken. De toestand van Spanje was symptomatisch, het had vele miljarden nodig om zijn banksector te herkapitaliseren.
Drie pijlers
Het idee om een blanco cheque uit te schrijven voor de Spaanse banken bezorgde kanselier Angela Merkel rillingen. Eerst moest duidelijk worden hoe gezond die banken waren. Met een lokale Spaanse toezichthouder die oog heeft voor het belang van de eigen banksector is dat moeilijk. Nationale toezichthouders lijken steevast de zaken te minimaliseren. Vandaar de eis voor een gemeenschappelijk Europees toezicht, het zogenaamde ‘Single Supervisory Mechanism’ (SSM), als eerste stap naar een volwaardige Europese bankenunie.
Een bankenunie rust op drie pijlers. De centralisering op Europees niveau van het toezicht op de banken, dat nu nog in handen is van nationale toezichthouders. De creatie van een Europees resolutiemechanisme, dat moet toelaten slechte banken op te doeken zonder dat de spaarder daarvoor opdraait. En een Europees depositogarantieschema ter bescherming van het spaargeld waardoor alle spaarders een gelijke bescherming genieten en het zinloos wordt geld naar een ander land te transfereren.
De eerste stap in de richting van een bankenunie leek vlot te worden gedaan. Velen waren het erover eens dat Europees toezicht op de banken een stap in de goede richting was. En al vrij snel werd beslist dat de Europese Centrale Bank (ECB) zou optreden als toezichthouder. “Een eigenaardige beslissing”, noemt Onno Ruding van de denktank CEPS dat. “In het Europees rapport van Jacques de Larosière uit 2009, waarin voor het eerst gepleit wordt voor een Europese bankenunie, staat duidelijk dat het micro-prudentieel toezicht op de banken best niet aan de ECB wordt toegewezen. Dit kan botsen met de hoofdopdracht van de instelling: monetaire stabiliteit.”
Volgens Ruding is het zinvoller om het bankentoezicht toe te wijzen aan de European Banking Authority (EBA), de instelling die in 2010 was opgericht om het toezicht van de lidstaten op de banksector te coördineren en twisten tussen nationale toezichthouders over internationale banken te beslechten. Maar de EBA had een slechte beurt gemaakt met de stresstests die het organiseerde. Een bank als Dexia slaagde met vlag en wimpel in die stresstests en ging enkele maanden later toch over de kop. Om toezicht te houden op de banken was nood aan een onbesproken regulator met een sterke reputatie. De ECB voldeed perfect aan die omschrijving.
Daar liggen de eerste kiemen voor de meningsverschillen. De ECB was geen vragende partij om het toezicht op 6000 banken van de eurozone te organiseren. Daarvoor heeft de instelling niet de mensen en niet de structuren. Bovendien blijft de ECB bezorgd over mogelijke belangenconflicten die de onafhankelijkheid van de instelling in gevaar kunnen brengen. Het zijn precies deze bezwaren die Duitsland ter harte neemt.
Schrik voor Duitse Landesbanken
Vorige week moesten de ministers van Financiën vaststellen dat er helemaal geen consensus bestaat over de invulling van het gemeenschappelijk toezicht. “Het grote discussiepunt is welke banken onder het toezicht van de ECB vallen”, zegt de Belgische minister van Financiën, Steven Vanackere (CD&V). Daar zijn grosso modo twee strekkingen. Een meerderheid, met Frankrijk op kop, vindt dat alle banken uit de eurozone onder ECB-toezicht moeten komen. Duitsland wil dat de ECB zich beperkt tot de grote, systeembelangrijke instellingen en de banken die overheidssteun kregen.
Op het eerste gezicht kan die houding verbazen. De Duitsers lijken er alle belang bij te hebben dat alle banken onder het gemeenschappelijk toezicht vallen. Alleen op die manier kunnen nieuwe debacles van Zuid-Europese instellingen vermeden worden. Maar Duitsland heeft schrik van wat de ECB zou zeggen over haar eigen regionale Landesbanken en Sparkassen. Die staan er financieel niet al te sterk voor en bleken in het verleden ook niet uit te blinken door goede investeringen. Bovendien is er een grote betrokkenheid van Duitse politici bij de Landesbanken.
“De Duitsers willen niet dat de ECB haar neus komt steken in de regionale Duitse banken”, zegt Philippe Lamberts, Europarlementslid voor Ecolo. “Zij willen het toezicht op de kleine Duitse banken in Duitsland zelf houden. Er zijn te veel onderlinge afspraakjes tussen lokale politici en lokale banken.” Lamberts ergert zich aan de houding van Duitsland. “Discipline moet voor iedereen gelden, ook voor Duitsland. Ik vind het getuigen van arrogantie dat Duitsland andere landen discipline wil opleggen, maar dat niemand het van hen mag eisen.”
Het Duitse Europarlementslid Jürgen Klute voert aan dat Duitsland zelf kan instaan voor het toezicht op zijn regionale banken en spaarkassen, en ook het kapseizen van een van die instellingen kan en wil dragen. Maar in kringen van de Europese Commissie luidt het dat ook kleine banken een systeemrisico kunnen inhouden. Daarbij wordt verwezen naar Northern Rock. Die Britse bank had zeker geen systemisch karakter, maar de bankrun die in 2007 plaatsvond, luidde wel het begin van de financiële crisis in.
Eén eindverantwoordelijke
Ook Ruding van CEPS is voorstander van ECB-toezicht op alle banken, groot en klein. “Het risico is te reëel dat een aantal kleinere banken in een en hetzelfde land gelijkaardige risico’s namen en ontsnapten aan het oog van de lokale toezichthouder. Kijk naar Spanje en Ierland waar overdreven veel geld uitgeleend werd aan vastgoedbedrijven, -projecten en hypotheken. De Spaanse cajas zijn stuk voor stuk kleine instellingen, maar samen vertegenwoordigen ze de helft van de Spaanse bankensector.”
Dat het praktisch onmogelijk is 6000 instellingen te controleren vanuit één centraal instituut in Frankfurt, beaamt Ruding. “Er moeten afspraken komen met de nationale toezichthouders. Bepaalde taken kunnen vanuit de ECB worden gedelegeerd. Cruciaal is dat de ECB de macht behoudt om de toestand van een bank te onderzoeken en om corrigerende maatregelen en sancties op te leggen.”
“De ECB kan bepaalde toezichthoudende functies delegeren naar de nationale toezichthouders”, zegt het Belgische Europarlementslid Marianne Thyssen. “Maar zeker niet het toezicht op bepaalde banken. Dat moet bij één instituut zitten, dat de eindverantwoordelijkheid draagt en daarover ter verantwoording kan worden geroepen door de democratisch verkozen parlementen, zowel nationaal als Europees.”
Thyssen schreef voor het Europees Parlement het rapport over het voorstel van de Europese Raad om de ECB te belasten met het prudentieel toezicht op de kredietinstellingen. Zij is ontgoocheld dat de Europese ministers er nog niet in geslaagd zijn een akkoord te bereiken. De onderhandelingen met het parlement voor het einde van het jaar afronden wordt heel moeilijk, beseft ze. De bedoeling was nochtans om de centralisering van het toezicht op 1 januari 2013 te starten. Nu lijkt 2013 een overgangsjaar te worden. President Herman Van Rompuy heeft het in zijn bijgesteld masterplan van de euro over ‘uiterlijk begin 2014’ als startdatum voor het eengemaakte bankentoezicht.
Nochtans is het bankentoezicht maar het eerste deeltje van de puzzel, beseft Thyssen. “Als we het vertrouwen in de eurozone willen herstellen, is er meer nodig. Dan moeten we ook de volgende stappen naar een bankenunie durven te doen en dat zijn de oprichting van een resolutiemechanisme en een Europees depositogarantieschema. Als we stoppen bij het gemeenschappelijk toezicht, maken we geen einde aan de problemen.”
Financiële engagementen
De volgende stappen naar een bankenunie zijn nog veel moeilijker. Om de eenvoudige reden dat er heel grote bedragen mee gemoeid zijn. Een zeer bescheiden Europees depositogarantiefonds zou al snel 100 miljard euro moeten bevatten, rekent The Economist voor. En een resolutiefonds dat de faling van een middelgrote Europese bank moet opkuisen, moet ook al snel op enkele tientallen miljarden kunnen terugvallen. Om nog te zwijgen over de kostprijs om een systeemcrisis te vermijden.
Een Europees resolutie- en depositogarantiefonds gaat gepaard met belangrijke financiële engagementen over de grenzen van de lidstaten heen. En dat ligt gevoelig. Wie draait op voor de kosten? Hoe worden de lasten verdeeld? Moeten burgers uit Duitsland, Nederland of België opdraaien voor bankfalingen in Griekenland of Italië?
Daarbij komt dat er nog altijd Europese banken financieel zwak staan. Ze hebben onverstandig belegd of te veel risico’s genomen, hun eieren te veel in dezelfde mand gelegd of te veel schulden aangegaan. De ECB zorgt voor de nodige liquiditeitsverstrekking waardoor zowel goede als slechte banken overeind blijven. Maar als een Europees resolutie- en depositogarantiefonds in werking treedt, is het belangrijk te weten welke de niet-solvabele instellingen zijn. Het kan niet de bedoeling zijn dat alle Europese belastingbetalers opdraaien voor de fouten uit het verleden.
Eerst moet de Europese banksector gezond gemaakt worden, wat betekent dat de balansen opgekuist moeten worden en, indien nodig, de banken geherkapitaliseerd moeten worden. De vraag is wie daarover beslist en wie dan wel de verliezen uit het verleden doorslikt. In de gegeven omstandigheden zal Duitsland, als grootste nettobetaler, niet aanvaarden dat het land opdraait voor de rekening.
Aangepast masterplan
De finale stap, een Europees depositogarantiefonds, wordt sowieso de lastigste. Tot hiertoe bestaan er nationale fondsen of regelingen. Plannen om die samen te voegen en er één Europees fonds van te maken, maken weinig kans. “Ik maak me weinig illusies, er zullen nog een hele tijd nationale depositogarantiefondsen bestaan”, zegt het Duitse Europarlementslid Wolf Klinz. “De Europese raad is tegen een collectivisering van de nationale schema’s. Ik denk dat er nog vele jaren van discussies zullen volgen. Dit wordt een lang en traag proces.”
Dat lijkt ook Van Rompuy te beseffen. Op de Europese top deze week legt hij aan de regeringsleiders een aangepast masterplan voor de euro voor. Daarin is wel nog sprake van de vorming van een bankenunie en een Europees resolutiefonds, maar over een eengemaakt depositogarantiestelsel wordt niet meer gerept. Vaag klinkt het dat een ‘harmonisering’ van de nationale systemen moet worden bekeken. Maar voor 2015 moet hierover weinig nieuws verwacht worden. “Dit is de manier waarop er in Europa vooruitgang geboekt wordt: twee stappen vooruit, één achteruit”, concludeert Koen De Leus, econoom van KBC.
PATRICK CLAERHOUT
“De Duitsers willen niet dat de ECB haar neus komt steken in de regionale Duitse banken” Philippe Lamberts, Ecolo
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier