De unie… of komt er ruzie ?

1998 wordt eens te meer een cruciaal jaar voor Europa. Op 1 en 2 mei beslissen de regeringsleiders welke lidstaten mogen deelnemen aan de definitieve fase van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Een beslissing waardoor Europa wel eens een heel andere, en niet noodzakelijk vredelievender plek zou kunnen worden. De Amerikaanse topeconoom Martin Feldstein geeft tekst en uitleg.

U gelooft het misschien niet, maar voor Europa kan het nieuwe jaar 1998 niet vlug genoeg afgelopen zijn. De Europese lidstaten hebben hun zinnen al gezet op 1999, het jaar waar de definitieve fase van de Economische en Monetaire Unie (EMU) van start gaat. Op 1 en 2 mei 1998 beslissen de regeringsleiders wél nog welke lidstaten deelnemen aan die definitieve fase, maar veel meer dan een formaliteit zal dat niet zijn : iedereen gaat ervan uit dat in 1999 elf lidstaten in euro zullen rekenen. Alleen Griekenland, Groot-Brittannië, Denemarken en Zweden blijven voorlopig langs de zijlijn staan.

De komst van de EMU betekent dat de individuele nationale munten van de deelnemende landen plaats ruimen voor één enkele munt, de euro. Daarnaast verschuift de verantwoordelijkheid voor de monetaire politiek van de nationale centrale banken naar een nieuwe Europese Centrale Bank (ECB).

Maar de EMU zal ook het politieke gelaat van Europa grondig veranderen. De overstap naar een gemeenschappelijke munt creëert immers een politieke unie, een Europese federale staat met verantwoordelijkheid over een Europawijde buitenlandse en veiligheidspolitiek en over al wat op dit ogenblik nog nationale economische en sociale politiek is. Meteen lijkt de droom van Jean Monnet, maar ook van talloze Europeanen vandaag, gerealiseerd : Monnet en zijn generatiegenoten van net na de Tweede Wereldoorlog zagen een politieke unie van Europese naties als het enige middel om het risico op nog maar eens een intra-Europese oorlog tussen de individuele natiestaten te verminderen.

Maar Monnet

zou zich wel eens vergist kunnen hebben. In plaats van de intra-Europese harmonie en de wereldvrede te bevorderen, is het niet ondenkbaar dat de verschuiving naar een EMU, en de politieke integratie die daarop volgt, leidt naar een vermeerdering van de conflicten binnen Europa en tussen Europa en de Verenigde Staten.

Hoe onafhankelijk wordt de ECB ?

Van zodra de EMU van start gaat, dragen de afzonderlijke nationale centrale banken alle verantwoordelijkheid voor het monetair beleid over aan de ECB. Het verdrag van Maastricht promoveert prijsstabiliteit tot de hoofddoelstelling van de Europese monetaire politiek, volledig in overeenstemming met het charter van de Duitse Bundesbank. Het verdrag voorziet eveneens dat de ECB vrij moet zijn van elke politieke controle door de lidstaten en de Europese politieke instellingen.

Die voorwaarden komen in grote lijnen overeen met wat Duitsland verwacht van de ECB en het monetair beleid. Het Duitse publiek is nog altijd hypergevoelig voor inflatie en bevreesd voor elke monetaire regeling die geen prioriteit geeft aan prijsstabiliteit en het monetair beleid afschermt van politieke invloeden.

Andere Europese landen en meer bepaald Frankrijk denken evenwel anders over dat monetaire beleid. Tot vóór het Verdrag van Maastricht rapporteerden de meeste centrale banken in Europa aan hun respectieve ministeries van Financiën. Vooral de Fransen toonden zich uitgesproken voorstander van politieke controle over de monetaire politiek. In een televisietoespraak voor het Franse referendum van 1992 over het Verdrag van Maastricht verzekerde de toenmalige president François Mitterrand het Franse publiek dat, in tegenstelling tot de uitdrukkelijke verwoording van het Verdrag, de Europese monetaire politiek niet onder het gezag van Europese centrale bankiers zou komen, maar zou worden onderworpen aan een politieke supervisie, die zich impliciet minder zorgen zou maken over inflatie en zich meer zou bekommeren over werkloosheid. Mitterrands verklaring vormde een politieke voorspiegeling ; Frankrijk erkent dat de instellingen van de EMU zullen evolueren en blijft voortdurend aandringen op een of andere vorm van politieke structuur om controle uit te oefenen op de ECB.

Intussen heeft het land al aanzienlijke vorderingen in die richting geboekt : zo werd tijdens de Europese ministerraad in Dublin in 1996 nadrukkelijk gesteld dat zowel groei als prijsstabiliteit expliciete doelstellingen zouden vormen van de toekomstige monetaire politiek van de EMU. Er werd toen ook een nieuwe stabiliteitsraad op ministerieel niveau opgericht die omschreven werd als een “aanvulling” bij, of een “tegengewicht” voor de ECB.

Ook op de Europese top in Amsterdam, in juni 1997, boekte de pas verkozen Franse regering van Lionel Jospin vooruitgang. Op die bijeenkomst werd een werkgelegenheidshoofdstuk toegevoegd aan het Verdrag van Maastricht en werd beklemtoond dat werkgelegenheid een doelstelling is, gelijkwaardig aan prijsstabiliteit.

Belangrijker nog

is dat een aantal uitspraken van politieke leiders op de top van Amsterdam wijzen op een herdefiniëring van de rol van de politieke autoriteiten bij de vorming van een rentebeleid en dus bij het uitwerken van een monetair beleid. Meer bepaald verdeelde het Verdrag van Maastricht op een dubbelzinnige wijze de verantwoordelijkheid voor de interestpolitiek tussen de ECB en de Economische en Financiële Raad ( Ecofin) van de EU, samengesteld uit ministers van de lidstaten. De opstellers van het Verdrag (vooral de Duitse deelnemers) wilden de rol van Ecofin beperken tot de fundamentele aspecten van het wisselkoerssysteem. De beleidsopties die aanleiding geven tot kortetermijnwijzigingen in de waarde van de euro wilden ze overlaten aan de ECB.

Maar onder Franse druk moesten de regeringsleiders op de top van Amsterdam aanvaarden dat ook de verantwoordelijkheid voor het wisselkoersbeleid op korte termijn wordt verschoven naar Ecofin. Omdat discretionaire wijzigingen in de nominale wisselkoersen alleen kunnen worden doorgevoerd via veranderingen aan de monetaire politiek, betekent die verschuiving dat Ecofin, een politiek orgaan, een meer fundamentele rol krijgt toebedeeld bij de uitwerking van een monetaire politiek.

Wat primeert : lage inflatie of weinig werkloosheid ?

De vraag wie de monetaire politiek bepaalt, is nauw verbonden met de kwestie van de uiteindelijke doelstelling van een dergelijk beleid. De voorbije jaren weerstonden de meeste landen, omwille van de Maastrichtnormen, aan de verleiding om het monetair beleid aan te wenden om de werkloosheid naar beneden te halen ; ze volgden eerder de politiek van de Duitse Bundesbank om het inflatieniveau beneden 3 % te houden.

Eens het disciplinaire voorbeeld van de Bundesbank wordt weggegomd en de monetaire politiek wordt gemaakt door een ECB waarin alle lidstaten op voet van gelijkheid meestemmen , bestaat er evenwel een verhoogd risico dat de gevoelens ten voordele van een hogere inflatie de bovenhand krijgen.

Als het Duitse publiek merkt dat de inflatie onder de EMU naar omhoog gaat, zal het zich toenemend vijandig opstellen tegenover de EMU-regeling en tegenover landen die kiezen voor een inflatoire monetaire politiek. Omdat bovendien een inflatoire monetaire politiek de werkloosheid slechts tijdelijk naar beneden zal halen (terwijl de inflatievoet permanent wordt opgetrokken) zal het aanhouden van een hoge werkloosheid leiden tot politieke druk om herhaaldelijk periodes van expansieve monetaire politiek in te bouwen, wat tot ongenoegen zal leiden bij de anti-inflatielanden.

Landen die meer bekommerd zijn om de werkloosheid dan om inflatie zouden de ECB dan weer kunnen bekritiseren omdat ze niet een nog agressievere expansiepolitiek voert. Hoewel de lidstaten de voorbije jaren een dergelijk beleid uit de weg zijn gegaan, kunnen ze hun beslissing om dat niet te doen nog altijd beschouwen als een eigen beslissing. Met een eenheidsmunt moeten de regeringen de gemeenschappelijke monetaire politiek aanvaarden die door de ECB wordt uitgestippeld. En dat zou wel eens tot frustraties kunnen leiden.

Dat algemeen conflict

over de beleidsvoering en de aard van de monetaire politiek zal nog worden versterkt, telkens een land een daling van de exportcijfers of een andere terugval in de totale vraag zou meemaken die zou leiden naar een cyclische verhoging van de werkloosheid. De overschakeling op een eenheidsmunt zou betekenen dat een daling van de vraag in een bepaald land niet kan worden gecompenseerd wat wel het geval is voor een individuele nationale munt door een automatische daling van de wisselkoers van de munt (waardoor de exporten aan concurrentiekracht winnen) en een verlaging van de interestvoeten (waardoor in het binnenland de rentegevoelige uitgaven van gezinnen en ondernemingen aangezwengeld worden) ; een keer de eenheidsmunt er is, kunnen landen ook niet langer hun eigen monetaire politiek gebruiken om interestvoeten en wisselkoersen aan te passen. De ECB zou dan een monetaire politiek moeten ontwikkelen die rekening houdt met de omstandigheden in geheel Europa, niet in één of ander land of regio. Het gevolg zou zijn dat er een conflict zou rijzen tussen een land met stijgende werkloosheid en de rest van Europa.

Belastingharmonsatie. Ja, maar hoe ?

Zonder de automatische anticyclische reactie van de financiële markten en zonder de mogelijkheid om de monetaire politiek aan te wenden om een verzwakking van de vraag te compenseren, zullen de Europese regeringen hun toevlucht willen nemen tot belastingverlagingen en verhogingen van de overheidsuitgaven om de vraag aan te wakkeren en cyclische werkloosheidsstijgingen te keren. Maar het stabiliteitspact dat onder druk van Duitsland werd gesloten zegt dat regeringen na de inwerkingtreding van de EMU geen begrotingstekort van meer dan 3 % mogen aanhouden. Deze beperking zal een aanzienlijke bron van onenigheid scheppen tussen landen met cyclische werkloosheidsstijgingen en de andere leden van de monetaire unie.

Omdat een nationale

monetaire en begrotingspolitiek uitgesloten is, zal de overschakeling op een gemeenschappelijke monetaire politiek ongetwijfeld leiden tot een toename van substantiële transfers van de EU naar landen die cyclische stijgingen van de werkloosheid kennen. Om die transfers te financieren, zal de EU moeten zorgen voor een aanzienlijke verhoging van haar belastinginkomsten.

Het debat over hoe groot die transfers mogen zijn en hoe de belastingen moeten worden geïnd om ze te financieren, zal de meer algemene onenigheid nog aanzwengelen, die ongetwijfeld zal ontstaan naarmate de unie pogingen zal ondernemen om het niveau en de structuur te beperken van de belastingen die de individuele lidstaten mogen innen. De Europese Commissie poogt nu al de lidstaten ertoe te bewegen hun binnenlandse belastingpolitiek meer op elkaar af te stemmen. De overschakeling op een eenheidsmunt zal de druk op belastingharmonisatie alleen maar verhogen. Naarmate de algemene verantwoordelijkheid voor de economische politiek verschuift van de nationale hoofdsteden naar de Europese Commissie, zal de Europese traditie om de belastingautoriteit op één niveau te bundelen, waarschijnlijk leiden tot een verschuiving van de exclusieve belastingbevoegdheid van het nationale naar het Europese niveau. De EU zal bijgevolg geen acht meer slaan op de nationale voorkeuren in verband met herverdeling, de omvang van de overheid en de structuur van de belastingen. Omdat de druk om een dergelijke coördinatie door te voeren overweldigend kan worden eens de eenheidsmunt ingevoerd is, zal het verlies van nationale controle over belastingen en transfers een andere ernstige bron van irritatie vormen binnen de EU.

En dan is er nog de werkloosheid…

Naarmate het beslissingsrecht wordt onttrokken aan nationale overheden, zal het ook moeilijker worden om een akkoord te bereiken over beleidswijzigingen om de hoge werkloosheid aan te pakken die het gevolg is van buitensporige reglementeringen en sociale-zekerheidsuitkeringen. De verschuiving van beleidsbeslissingen van nationale regeringen naar het Europees niveau zou tevens de mogelijkheid uitsluiten om te leren uit de ervaringen van individuele landen die verschillende beleidsvormen uitproberen en dus ook om de voordelen te plukken van de competitieve druk om nationale beleidsvormen aan te nemen die blijkbaar succes hebben geboekt. Bovendien worden de veranderingen aan de regeling van de arbeidsmarkt en aan de sociale uitkeringen die door sommige nationale regeringen worden voorgesteld, nu afgewezen, niet alleen door de vakbonden binnen de individuele lidstaten, maar ook door andere Europese regeringen die bevreesd zijn voor de winst aan concurrentiekracht die daarvan het gevolg kan zijn. We horen dan ook van tegenkanting tegen sociale dumping als een inefficiënt bedrijf wordt gesloten en we maken mee dat in heel Europa het aantal uren dat werknemers mogen werken, wordt beperkt. Een politiek meer eengemaakt Europa zou het makkelijker maken om een beleid op te leggen dat veranderingen aan de nationale arbeidswetgeving of nationale transferbetalingen verbiedt wanneer die zouden leiden tot een verlaging van de structurele werkloosheid en een verhoging van de nationale concurrentiekracht.

Als de EU-wetgever

erin slaagt om lidstaten ervan te weerhouden met elkaar in concurrentie te treden, zullen ze allemaal samen ook minder concurrentieel worden ten opzichte van de rest van de wereld. Het resultaat daarvan zal allicht een verhoogde druk zijn om Europese handelsbarrières op te richten die dan gerechtvaardigd zullen worden door te verwijzen naar de verschillen in sociale politiek tussen Europa en de andere landen. Wanneer Europa dat soort protectionistische politiek gaat opleggen, zal dat het hele wereldhandelssysteem ondermijnen en ernstige wrijvingen creëren met de Verenigde Staten en andere handelspartners.

Een kwestie van macht

Naarmate de monetaire unie evolueert naar een meer algemene politieke unie, zullen er ook conflicten ontstaan door de onverenigbare verwachtingen in verband met de deling van de macht. Frankrijk ziet in de EMU en de daaropvolgende politieke unie een mogelijkheid om co-manager te worden van Europa, op gelijke voet met Duitsland dat echter bijna 50 % meer inwoners telt. In de economische sfeer zal de dominerende positie van de Bundesbank binnen de Europese monetaire politiek verschuiven naar de ECB, waarin Frankrijk en Duitsland als gelijke zitting hebben en stemmen. Terwijl de Fransen hun gedachten laten gaan over het uiteindelijk lidmaatschap van de economische en politieke unie, hopen zij allicht dat hun natuurlijke bondgenoten aan de Middellandse Zee, Italië en Spanje, Frankrijk een beslissende invloed op het Europees beleid zullen bezorgen. En het kan dan best zijn dat de bekwame internationale Franse ambtenaren de administratie van de Europese regering gaan domineren.

De verwachtingen en bestrevingen van Duitsland zijn moeilijker in te schatten. Sommige Duitse leiders geloven ongetwijfeld zoals kanselier Helmut Kohl vaak zegt dat een toetreding tot de politieke unie de vrede bestendigt omdat daardoor “het potentieel gevaarlijke Duitsland binnen Europa wordt ingekapseld”. Andere Duitsers zijn allicht minder geneigd tot zelfopoffering en zijn het gewoonweg niet eens met de Franse beoordeling van de gevolgen van een grotere economische en politieke integratie. Zij zien Duitsland als een natuurlijk leider in de EU omwille van zijn economisch gewicht, zijn militaire sterkte en zijn centrale ligging in een EU die binnenkort ook Polen, Tsjechië, Slovenië, Estland en Hongarije omvat. Of zoals Kohl het, niet zonder dubbelzinnigheid, uitdrukt : “Duitsland is ons vaderland, Europa onze toekomst.” Wel duidelijk is, dat het Franse streven naar gelijkheid en de Duitse hoop op hegemonie niet verenigbaar zijn. Beide visies brengen hun landgenoten ertoe te streven naar een EMU, maar beide zullen evenzeer leiden tot onenigheid en conflicten als die aspiraties niet kunnen worden vervuld.

De ambitie

van de kleinere landen om mee aan tafel te zitten zou wel eens gefnuikt kunnen worden. Wanneer de EU uitbreidt van de huidige vijftien lidstaten naar minstens nog zes landen (Polen, Hongarije, Tsjechië, Slovenië, Estland en Cyprus) zal de rol die kleinere landen zullen mogen spelen meer en meer worden beperkt. De bestaande EU-stemregels zullen de plaats moeten ruimen voor gewogen stemregelingen waarbij de grote landen het merendeel van de stemrechten zullen hebben. Die wijziging zal die landen teleurstellen die de controle over hun nationale politiek en hun eigen buitenlands beleid hebben opgegeven en vaststellen dat ze in ruil daarvoor geen echte zeg krijgen in het Europees beleid.

MARTIN FELDSTEIN

Foreign Affairs.Bewerking : Jan Lodewyckx.