De strijd der provincies

Peking behandelt zijn met schulden beladen provincies op dezelfde wijze als Berlijn omgaat met de landen aan de rand van de eurozone.

In 2014 is het precies twintig jaar geleden dat China een van zijn belangrijkste, maar tegelijk een van zijn minst bekende hervormingen doorvoerde. Een grondige revisie van het belastingsysteem bevestigde toen Pekings fiscale macht over de provincies. Nu de plaatselijke besturen tot hun nek in de schulden zitten, moet over het fiscale machtsevenwicht tussen het centrum en de provincies opnieuw worden onderhandeld.

De Chinese provincies zijn enorm. Vier hebben elk meer dan 80 miljoen inwoners en de provinciebesturen doen veel meer dan straatlichten herstellen of gaten in het wegdek opvullen. Binnen de krijtlijnen van de Chinese vijfjarenplannen geven ze de groeistrategie vorm in grote delen van het land.

Aan het begin van de jaren negentig begonnen de provinciale baronnen de show te stelen. Onder de belastingregels die toen golden, zamelden de lokale besturen alle Chinese belastingen in om vervolgens een deel door te schuiven naar de centrale overheid in Peking. Maar dat deden ze niet altijd correct. Het aandeel van de fiscale ontvangsten in het bbp daalde en het deel van die inkomsten dat naar de centrale overheid ging, slonk zienderogen.

In 1994 greep de centrale overheid in. Sindsdien int ze haar eigen ‘centrale’ belastingen en mogen de provincies nog een handvol andere belastingen ophalen. De inkomsten stroomden naar de koffers van de centrale overheid. Dat bracht de provincies in een moeilijk parket. Ze moesten het grootste deel van de infrastructuur van het land opbouwen en de meeste openbare diensten verzorgen met slechts een fractie van de belastinginkomsten. Ze vulden de gaten op door te lenen, langs de zogenoemde ‘financieringsvehikels van de lokale besturen’.

Er bestaan intussen meer dan 10.000 zulke vehikels, zoals wegenbouwers en dies meer. In 2009 en 2010 leenden ze zwaar bij de Chinese banken. Na een tussenkomst van de banktoezichthouder, leenden ze van lichter gereguleerde trustmaatschappijen en op de obligatiemarkt. Toen de regering haar greep verstevigde, wendden ze zich tot fondsen en verzekeraars. Naarmate de ene na de andere keuken sloot, wendden de provincies zich tot almaar gewaagdere bronnen.

De Chinese nationale auditeur heeft een poging gedaan om al die leenactiviteit bij elkaar te tellen. Volgens sommige rapporten zou het eind 2012 om meer dan 3,2 biljoen dollar gaan, of meer dan een derde van het bbp.

Opgepast, gevaar!

De properste oplossing zou zijn dat de centrale overheid een deel van die schulden op zich neemt. Vermits Peking een wanordelijke staking van betaling nooit zou toestaan, zit die oplossing er hoe dan ook aan te komen. De centrale overheid draagt ook mee schuld voor de rode cijfers. Zij zette de lokale besturen ertoe aan de economie te helpen stimuleren na de financiële crisis van 2008.

Maar Peking wil niet dat de provincies er al te gemakkelijk vanaf komen. Wie de gevolgen van onverantwoord lenen kan ontlopen, kan geneigd zijn te hervallen. Peking houdt dus de lokale besturen in het ongewisse over de kansen op en de vorm van een reddingsplan. Maar dat maakt de investeerders ongerust. Het doembeeld van onbetaalbare lokale schulden verzuurt de sfeer. Inspanningen om het morele wangedrag in te dijken, vormen zo een gevaar op zich.

De auteur is redacteur Aziatische economie van The Economist

SIMON COX

Meer dan 3,2 biljoen dollar hebben de Chinese provincies geleend, een derde van het bbp.