De republiek Abos

Zijn er tien Belgen die alle tentakels van het Abos kennen ? Waar het geld naartoe stroomt en wie aan de bel hangt voor toelagen ? Het antwoord is neen. Een onderzoek. Hoe groeide Abos van bij de start scheef en hoe funktioneert deze republiek binnen het Belgische ambtenarendom ?

Op de dag dat Reginald Moreels staatssekretaris voor Ontwikkelingssamenwerking werd, stond hij ‘s morgens als chirurg in een Gentse operatiekamer. Uit de steeds wat idealizerende wereld van een niet-goevernementele organizatie Artsen zonder Grenzen stapte hij in een wereld van rauwe politiek met als toemaatje een administratie ( Abos) die reeds dertig jaar voorpagina-titels haalt, niet met efficiënte hulpverlening, wel met ondoorzichtigheid, onderlinge afrekeningen, en een begroting die ze niet gespendeerd krijgt, hoewel ze toch steeds verhogingen bepleit. Voor het verleden is Reginald Moreels niet verantwoordelijk, maar zal de dokter chirurgie voor de toekomst aanbrengen ? Een overzicht van wat er zich allemaal in de rimboe van de ontwikkelingssamenwerking bevindt.

GEEN NORMAAL MINISTERIE.

De Dienst voor Ontwikkelingssamenwerking (zie kader Apartheidsregime voor Abos), die later Abos (Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking) werd, kreeg na een start onder Jef Van Bilsen opnieuw twee oud-gedienden uit de koloniale territoriale dienst aan het hoofd : Gaston Derkinderen eerst en Antoine Saintraint daarna. Ook Roger Lenaerts die, na omzwervingen door vele CVP- en PSC-kabinetten van Antoine Saintraint, de leiding overnam, studeerde oorspronkelijk aan de… Koloniale Hogeschool. Sonja Gerlo na de verbreking van de benoeming van Roger Lenaerts, administrateur-generaal ad interim is de eerste uit de rij die niet onder de tropenhelm van het koloniaal bestuur gevormd werd.

Het Abos is nooit een “normaal” ministerie of een “normale” parastatale geworden. De betrokken ambtenaren dachten meer aan de eigen carrière dan aan de efficiënte uitbouw van een echt ministerieel departement. Bovendien stonden een aantal lobby’s steeds aan de deur ; sommige universitaire fakulteiten, ondernemingen of groepen die in Kongo (later Zaïre) werkzaam waren gebleven, evenals niet-goevernementele organizaties… allen pikten wel graag subsidies of andere hulpgelden mee en dachten die makkelijker te vinden bij een administratie “sui generis” dan bij een streng en klassiek funktionerend departement.

Het Abos verloor met de jaren (leeftijd, pensionering…) heel wat ex-kolonialen, maar bleef toch sterk van een klassiek ministerie verschillen. Het groeide uit tot een eigen bestuur dat in 1994 338 personen omvatte : 188 met ambtenarenstatuut en 150 onder kontrakt. Met 44 % een hoog percentage van tijdelijken en kontraktuelen (tegen gemiddeld 20 % in de andere federale diensten). Abos had bovendien in 1994 ook “koöperatiesekties” overzee. Deze sekties funktioneren bij de Belgische ambassades in de landen waar ontwikkelingssamenwerking programma’s heeft lopen. In 1994 waren er veertien sekties en drie subsekties in Afrika, vier sekties en één subsektie in Latijns-Amerika, drie sekties en twee subsekties in Azië. Alles samen goed voor 85 ambtenaren.

Het Abos waarvan de laatste reorganizatie dateert van september 1992 beheert ongeveer 65 % van de totale Belgische ontwikkelingshulp. Het is de Oeso (Organizatie voor Ekonomische Samenwerking en Ontwikkeling) die jaar na jaar het ontwikkelingssamenwerkingsprogramma van de lidstaten evalueert. Dit gebeurt in het DAC ( Development Aid Committee). Dit DAC stelde dat België in 1993 808 miljoen VS-dollar aan ontwikkelingssamenwerking spendeerde, of 0,39 % van het bruto nationaal produkt, te vergelijken met de 0,53 % van de jaren 1972-1973, of met de 0,7 % waartoe België zich, meer dan twintig jaar geleden in het kader van een VN-resolutie, had verplicht. Daarmee staat België in de wereld nog op de achtste plaats wat de ratio overheidshulp/BNP betreft. Van deze totale som beheert het Abos ongeveer de helft.

WEINIG STRATEGIE.

Het Abos-pakket omvat een brede waaier van projekten en programma’s waarvan de Oeso (in haar evaluatierapport 1994-1995) stelt dat er te weinig strategische keuzen instaken. Laten we door de lijst gaan.

Technische hulp. Hoofdzakelijk het ter beschikking stellen van experts, consultants of ander gespecializeerd personeel, blijft nog steeds een belangrijk hoofdstuk ; ook nadat het opzeggen (juni 1990) van de officiële samenwerking met Zaïre een gevoelige daling van het aantalcoöperanten tot gevolg had. In 1992 (laatste gepubliceerde cijfers) telde men nog 316 coöperanten (1300 in 1987 en 2400 in de jaren ’70). De laatste tijd werd meer aandacht besteed aan de versterking van de institutionele kapaciteit van de geholpen landen : doeane, gerecht, politie, belastingadministratie en dergelijke meer.

Onder deze hoofding hoort ook een belangrijk programma van studiebeurzen en trainingen van alle aard. Dit gebeurt nu vooral op een postuniversitair niveau in samenwerking met universiteiten en gespecializeerde organismen. Prioritaire sektoren zijn daarbij : landbouw, gezondheidszorg en wetenschappelijk onderzoek.

Schuldproblematiek. Hiervoor is het Abos gaandeweg een grotere rol gaan spelen. Dit gebeurt hoofdzakelijk op twee manieren. Wanneer de Nationale Delcrederedienst ( NDD) crediteur is van een ontwikkelingsland dat in gebreke blijft, zal het Abos in een aantal gevallen de uitstaande schuld bij de NDD opkopen (voor een prijs sterk onder het nominaal bedrag). De (lage) prijs wordt berekend op basis van de ekonomisch-financiële positie van het land in kwestie en met de ervaring van de NDD met dit land.

Het kan ook zijn dat het Abos financieel voor de helft tussenkomt in de financiering van de schuldherschikkingen waartoe besloten wordt in de zogenaamde Klub van Parijs (waar crediteurlanden en ontwikkelingslanden die problemen hebben met de terugbetaling van aangegane schulden, elkaar ontmoeten). In de meeste gevallen streeft het Abos er dan naar met de geholpen debiteurlanden overeenkomsten te sluiten waarbij deze laatsten (in hun nationale munt en ten laste van hun eigen begroting) zogenaamde tegenwaardefondsen opzetten. Het betrokken land zal dan, tezamen met het Abos, deze tegenwaardefondsen beheren en ze aanwenden voor de financiering van ontwikkelingsprojekten. Het stelsel schijnt niet zo goed te werken.

Financiële koöperatie. Einde van de jaren tachtig werden nog andere vormen van financiële samenwerking ontwikkeld. Meestal ging het om globale sommen die aan sommige landen gegeven werden, en waarmee deze in België uitrustingsgoederen konden kopen voor sektoren die prioritair stonden in hun ontwikkelingsplan (telekom, energie, agro-industrie, infrastruktuur…). Vaak gebeurde dit in samenwerking met de Wereldbank in het kader van het SPA ( Special Program for Africa) of van SAP‘s ( Structural Adjustment Programs).

Abos heeft bovendien kredietlijnen geopend bij nationale ontwikkelingsbanken van verschillende armere landen.

Cofinanciering van projekten met niet-goevernementele organizaties. Deze post heeft konstant, en zeker de laatste vijf jaar, aan belang gewonnen. Het is de regel dat het Abos 75 % financiert van een goedgekeurd projekt, terwijl de Niet Goevernementele Organizatie (NGO) dan zelf voor 25 % moet instaan. In 1992 ontvingen de NGO‘s op die wijze reeds subsidies voor meer dan 10 % van de totale OS-begroting : 89 miljoen VS-dollar. Het cijfer voor 1993 was 91 miljoen en het cijfer blijft stijgen.

De NGO’s die samenzitten onder de koepel van het NCOS ( Nationaal Centrum voor Ontwikkelingssamenwerking) zijn gaandeweg een aktieve en belangrijke lobby geworden die steeds luider spreekt, de overheid vaak betweterig de levieten leest, en tegelijkertijd meer geld uit de Abos-begroting pompt.

De subsidiëring van de NGO’s gebeurt volgens een regelgeving die vastgelegd werd in drie Koninklijke Besluiten die dateren van maart 1991. Deze KB’s leggen vier kategorieën vast van NGO-aktiviteiten die voor subsidiëring in aanmerking komen : a) ontwikkelingsprojekten in arme landen, b) coöperanten, c) vorming inzake ontwikkelingsproblematiek, d) het onthaal en de hulp voor personen die met studie- of stagebeurzen naar België komen.

Het Abos betaalt ook de lonen van zes personen die werken in federaties die NGO’s groeperen. Niet minder dan 200 NGO’s werden door het Abos erkend, maar slechts een goede negentig van deze beantwoorden aan de nieuwe normen die in 1994 door het Abos werden aangelegd. Vandaag ontvangen een vijftigtal NGO’s subsidies.

Fondsen en “facilities”. Een ontleding van de Abos-begroting toont ook een nogal onoverzichtelijke lijst van fondsen en “facilities” waarheen ook heel wat Abos-geld verdwijnt. Dat is het gevolg van het lobbywerk van een aantal multilaterale organizaties. De Abos-begroting wordt sowieso reeds gebruikt om jaar na jaar de UNDP-begroting mee te financieren ( United Nations Development Program). Maar telkens één van de gespecializeerde organismen of programma’s van de Verenigde Naties nog eens extra geld wil verwerven, passeert ze langs het loket van Abos : FAO ( Food and Agricultural Organisation), UNIDO ( United Nations Industrial Development Organisation), IFAD ( International Fund for Agricultural Development), de VN-vrouwenkonferentie, The Global Environment Facility, UNFPA ( United Nations Population Fund), Survival Fund, sommige cofinancieringsprogramma’s met de Wereldbank. De lijst is niet volledig.

Zo kwam er op 2 juni 1995 een James Bond (“division chief” op de Wereldbank) op bezoek om geld te vragen voor INFODEV ( Information and Development Initiative). Zo zijn er nog : de African Project Development Facility, het Belgian Consultant Trust Fund, Subsaharan Transport Policy Program, African Capacity Building Foundation, Foreign Investment Advisory Service, African Management Services Company… Een kat kan hierin nog onmogelijk de eigen jongen terugvinden… Zouden er tien mensen zijn in België die nog juist weten hoe de vork hier in de steel zit ?

BURCHT VAN FINANCIEN.

Terwijl de Abos-enveloppe op zich al zo ingewikkeld is, vormt ze slechts twee derden van de Belgische ontwikkelingsinspanning. Het laatste derde wordt aangebracht door de begroting van andere departementen. Het ministerie van Financiën weegt daarbij het zwaarst door.

Er is vooreerst het Belgisch-Kongolees Fonds. Dit gaat terug op akkoorden tussen België en Zaïre over de terugbetaling van de schuld van Belgisch Kongo. De jaarkost van het Fonds voor België is ongeveer 17 miljoen VS-dollar en wordt door de Oeso als ontwikkelingshulp aangerekend.

Ten tweede zijn er de Belgische bijdragen aan de verschillende multilaterale ontwikkelingsbanken. Deze bijdragen kunnen van jaar tot jaar nogal eens verschillen : kapitaalsaandeel, verhogingen van het kapitaal, deelneming aan de speciale fondsen enzovoort.

Ten derde zijn er de leningen van staat tot staat. Dit jaar staat hiervoor een post van 900 miljoen frank op de begroting van Financiën. In het begin van de jaren 80 ging het nog over bedragen van 3 miljard frank per jaar. Met deze begrotingspost kan België aan een andere staat (ontwikkelingsland) leningen toestaan, die een looptijd hebben van dertig jaar, tien jaar gratieperiode en, ofwel zonder intrest zijn, ofwel een rente van 2 % voorzien. Voor zo’n lening moet het te financieren projekt deel uitmaken van het ontwikkelingsprogramma van het ontlenende land. Dit goedkoop geld wordt dan meestal vermengd met een commercieel krediet, aan normale voorwaarden. Deze hulp moet besteed worden voor aankopen van uitrustingsgoederen in België.

Voor de leningen van staat tot staat zijn de minister van Financiën en die van Buitenlandse handel politiek verantwoordelijk. In de regering- Dehaene II is dat echter één en dezelfde persoon : Philippe Maystadt. Er wordt verondersteld dat hij zijn beslissing maar treft nadat een ambtenarenkomitee een advies gegeven heeft. Dit komitee, dat zetelt onder voorzitterschap van een hoog ambtenaar van Financiën, omvat ook afgevaardigden van Buitenlandse Handel, Buitenlandse Zaken, Ekonomische Zaken en het Abos.

Staatssekretaris Moreels verklaarde half december naar aanleiding van de Modulmed-affaire, zie Trends van 7 december 1995 dat hij het niet langer neemt dat hij inzake staatsleningen enkel gehoord wordt, maar in geen geval mee beslist. Ook Moreels’ voorgangers hadden dezelfde oprispingen. Maar nooit is één van hen erin geslaagd de burcht van financiën in te nemen, of nog maar te verzwakken.

JAN HENDRICKX

De auteur was ambassadeur en kabinetschef op Buitenlandse Zaken.

ACHTER DEZE DEUR WOONT FRANZ KAFKA Wie kan dit onwillige bestuur doorzichtig en doelmatig maken ?

MOOIE CAMPAGNES, EDELE DOELEN Verbergen hopeloos ingewikkelde organizatie die meer aan zichzelf denkt dan aan de efficiëntie van de ontwikkelingshulp.