De kleinste gemene deler

Twintig maanden voor de start van de monetaire unie duikt het spook van een fiscale harmonisering opnieuw op. Nu de belastingvoeten overal dalen, werpt Luxemburg de lont in het kruit door de wildgroei van fiscale gunstregimes in vraag te stellen, mits behoud van het bankgeheim. Zonder coördinatie van de belastingstelsels kan een EMU niet bestaan en vice versa. Wordt Europa één groothertogdom of een vereniging van staten ?

Volgende dinsdag 6 mei start de werkgroep Monti II genoemd naar de Europese Commissaris van Fiscaliteit met haar tweede ronde over de fiscale harmonisering. Een muntunie zonder min of meer dezelfde belastingregels en -tarieven leidt onherroepelijk tot concurrentievervalsingen en economische scheeftrekkingen. En dat staat haaks op een eengemaakt en vrij Europa (zie kader Siamese tweeling).

De tijd lijkt rijp voor een doorbraak. Na jarenlange windstilte alle aandacht ging naar de introductie van de euro staat het belastingbeleid opnieuw vooraan op de Europese agenda. Het huidige opbod van fiscale vrijstellingen in de diverse lidstaten doet menige schatkist slinken, zodat regeringsleiders lichtjes in paniek geraken. Zelfs de Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker heeft tot ieders verrassing begin april zijn geweer van schouder veranderd en een harmonisering tot topprioriteit van zijn legislatuur uitgeroepen (Luxemburg neemt op 1 juli het voorzitterschap van de Europese Unie over van Nederland).

Freddy Willockx, Belgisch vertegenwoordiger in Monti II : “Alle deelnemers zijn overtuigd dat meer coördinatie op fiscaal vlak nodig is. De soevereiniteit van de lidstaten voor vennootschaps- en kapitaalbelasting is een lege doos, gezien het mobiele karakter van het vermogen. Er is geen beperking meer aan de grenzen. Daarom hopen wij een consensus te kunnen bereiken over een fiscale standstill door middel van een algemene gedragscode en een minimale bronheffing op het spaargeld. Ik ben wat minder pessimistisch geworden, nu ook Nederland bereid is een roerende voorheffing aan de bron in te voeren. Bovendien worden onze ideeën gesteund door de sociale partners zowel Unice (patronaat) als EVV (vakbonden) spreken zich uit tegen de distorties van de fiscale concurrentie en toont de praktijk aan dat de huidige opbodpolitiek de belasting op arbeid verhoogt, wat de tewerkstelling vernietigt. Natuurlijk blijven belangrijke obstakels bestaan. Wie, waar en hoe gaat men die belastingen innen ? Maar dat zijn technische problemen, die opgelost kunnen worden.”

De informele weg

De Europese Commissie werkt al langer aan een fiscale eenheid. Ze wil vermijden dat alle inspanningen voor een monetaire unie in het water vallen door grote kapitaalverschuivingen die het gevolg zijn van sterk uiteenlopende rendementen op onder andere financiële beleggingen.

Daarom lanceerde de toenmalige EU-Commissaris Christianne Scrivener reeds in ’88 de idee van een uniform tarief van minimum 15 % op rente-inkomsten (uitgezonderd spaarboekjes en euro-obligaties). Wegens fel protest van onder ander Groot-Brittannië en Luxemburg werd dit voorstel van tafel geveegd. Het onderwerp bleef lange tijd taboe tot de Belgische minister van Financiën Philippe Maystadt het debat in ’93 opnieuw opende. Het voorstel uit het Ruding-rapport om een minimumtarief voor de vennootschapsbelasting in te voeren, ving evenwel bot. Alleen de harmonisering van de indirecte belastingen BTW en accijnzen op benzine had enig succes.

Nu de datum van 1 januari ’99 de start van de EMU met rasse schreden nadert, begint het klimaat langzaam te veranderen. Zelfs Juncker pleit nu voor een gezamenlijke aanpak van de fiscaliteit, mits overleg met Zwitserland (niet lid van de Europese Unie) : “Ik kan als Europeaan niet ontsnappen aan de verplichtingen op het vlak van de Europese solidariteit.” Hij zegt zelfs bereid te zijn toe te geven aan een roerende voorheffing, op voorwaarde dat ook de andere belastingen en gunstregimes ( offshore) geharmoniseerd worden.

Bovendien pakt Monti het slim en stapsgewijs aan.

In zijn basisnota van april ’96 toont de EU-Commissaris aan dat het gebrek aan fiscale coördinatie de ontvangsten van de lidstaten uitholt en de werkgelegenheid benadeelt : tussen ’80 en ’93 nam de belastingdruk op arbeid (inclusief sociale premies) in de EU met 20 % toe, terwijl de effectieve heffing op kapitaal globaal met 10 % verminderde.

Vervolgens bewandelt hij de informele weg. Via een High Level Group, waarin belangrijke politici zetelen, zoals de Nederlandse staatssecretaris Willem Vermeend, de Franse minister van Begroting Alain Lamassoure en de Duitse staatssecretaris Hans Georg Hauser. Zij bereiden een globale gedragscode voor (zie kader Gedragscode).

Ook zit de tijdsgeest goed. Duitsland en Frankrijk kampen met budgettaire problemen om aan de EMU te voldoen en willen geen belastinggeld meer naar de buurlanden zien wegvloeien, zodat ze nu ook openlijk voor coördinatie pleiten.

Intussen stelt de Belgische minister van Financiën Maystadt een stille toenadering tussen de diverse wetgevingen vast. Zo interveniëren de Europese Commissie en het Hof van Justitie de laatste jaren steeds meer om de fundamentele verdragsprincipes en compatibiliteit tussen de diverse stelsels te doen respecteren. Toch pleit Maystadt voor een gemeenschappelijke aanpak : de introductie van het begrip Europees inwoner, een minimumheffing van 15 % op de roerende inkomsten en een over vijf jaar tijd gespreide ontmanteling van de afwijkende gunstregimes (inclusief een uniforme heffing op de provisies). Ook wat indirecte belastingen betreft, dringt hij aan op een harmonisering van de BTW en accijnzen (om de huidige carrousels te vermijden).

Vrees voor belastingerosie

Groot knelpunt blijft het huidig vetorecht van de lidstaten. Alle beslissingen op fiscaal vlak moeten unaniem genomen worden. Dat is praktisch niet haalbaar. Daarom heeft Monti het Belgisch voorstel van een gekwalificeerde meerderheid overgenomen. Dit idee, dat echter weinig kans maakt, zal in juni ter sprake komen bij de herziening van het Verdrag van Maastricht.

Philippe Maystadt : “Bij gebrek aan expliciete richtlijnen evolueert Europa steeds meer naar een impliciete harmonisering, waarbij afgegleden wordt naar de kleinste gemene deler. Een dergelijke evolutie wekt bezorgdheid, vermits ze normaliter resulteert in een vermindering van de fiscale ontvangsten. Bovendien dreigt ze de belastingstructuur zelf aan te tasten. Vooral roerende inkomsten halen voordeel uit de situatie, zodat regeringen verplicht zijn elders financiële compensaties te vinden. Wat de relatief zwaardere druk op arbeid verklaart, die een bedreiging vormt voor de tewerkstelling én de financiering van de sociale zekerheid. Gelukkig is dankzij de internationale samenwerking tussen de administraties het aandeel van directe belastingen in de fiscale ontvangsten van België opnieuw opgeklommen tot 57,65 % in ’95 ( nvdr tussen ’85 en ’93 zakte dit cijfer van 60,10 % naar 55,20 %). Niettemin zou volgens de voorlopige ramingen dit aandeel in ’96 terug gedaald zijn naar 56,72 %.”

In plaats van uniformisering spreekt Jan Roels, tax partner van Arthur Andersen, liever over een convergentiebeweging tussen de verschillende belastingsystemen. Gemiddeld daalde de nominale belastingvoet in de Europese Unie voor vennootschappen fors van 43,2 % in ’87 naar 35,75 % in ’97 (zie tabel 1). Ook het holdingregime vond algemene ingang in Europa. Daarentegen bleven de BTW-tarieven de afgelopen tien jaar min of meer stabiel. Roels : “Toch blijft de tax competition levendig. Nationale overheden zullen altijd maatregelen treffen om (buitenlandse) investeringen aan te trekken. Zolang de Commissie deze concurrentie niet hard aanpakt, blijven de lidstaten hun fiscale politiek als hefboom gebruiken, zowel vóór als na de introductie van de euro. Bovendien breidt het aantal gunstregimes uit. Begin ’97 lanceerde het Spaanse Baskenland een wetsontwerp voor de oprichting van een soort coördinatiecentrum.”

Vermits het vetorecht waarschijnlijk niet snel zal verdwijnen, verwacht de specialist van Arthur Andersen op korte termijn geen einde aan de neerwaartse spiraal : “Deze vermindering van de fiscale druk weegt op de inkomsten van de overheid. Als reactie beginnen administraties zich beter te wapenen tegen belastingontwijking en -ontduiking. Zo verscherpen lidstaten hun antimisbruikmaatregelen, krijgt de fiscus steeds meer het recht om informatie op te eisen en wordt de bewijslast voor transfer pricing (dit is het onderling factureren van goederen en diensten binnen één en dezelfde groep) omgedraaid (bijvoorbeeld : Frankrijk). Fiscale ambtenaren in heel Europa scholen zich bij om de strijd tegen de fraude aan te gaan. Vandaag weten ze wat swaps, opties en financiële leasings zijn.”

Wel merkt Roels een tendens waarbij men opnieuw gaat onderhandelen over de bilaterale overeenkomsten, ingesteld om dividenden beter te repatriëren en dubbele belastingen te vermijden. “Zo worden doorkijkregelingen verscherpt en anti- treaty shopping-bepalingen ingevoerd om te vermijden dat de belastingplichtige door in te spelen op de verschillende regimes aan een effectieve heffing ontsnapt. In die zin werden reeds de verdragen met de Verenigde Staten en Zweden aangepast. Vandaag lopen dergelijke onderhandelingen met onder andere Nederland, Duitsland, Frankrijk, Ierland en 11 andere landen buiten de EU.”

Onevenwicht tussen arbeid en kapitaal

Uit een studie van Ken Messere voormalig hoofd van de fiscale afdeling van de Oeso blijkt dat tussen ’62 en ’92 de fiscale stelsels in het Westen gekenmerkt worden door een dubbel fenomeen : enerzijds een verbreding van de belastbare basis, anderzijds een verlaging van de tarieven. Alleen het Duits systeem bleef opmerkelijk stabiel. Dat verklaart de revolutionaire hervorming die kanselier Helmut Kohl nu voorstelt. In feite komt dit wetsontwerp neer op een inhaalbeweging.

Inmiddels ontstaat een sterk onevenwicht tussen de belasting op kapitaal enerzijds zeer vluchtig in een eengemaakt Europa zonder grenzen en arbeid of onroerende inkomsten anderzijds die makkelijk traceerbaar zijn door de fiscus (zie tabel 2). Alle lidstaten zijn tot het inzicht gekomen dat de veel te hoge druk op inkomen uit arbeid marginaal tarief van 60 % tegenover 15 % roerende voorheffing op dividenden of zelfs 0 % op meerwaarden economisch contraproductief werkt. Ze voeren dan ook een resem verminderingen van sociale lasten door.

Met andere woorden : als je de werkgelegenheid wilt stimuleren, moet de fiscale druk op arbeid naar omlaag. UG-professor Rudi Vander Vennet : “Langzaamaan ontstaat een nieuw sociaal klimaat. Witte Marsen wijzen op een verandering van mentaliteit. De tijd is rijp voor een meer rechtvaardig fiscaal systeem. Fraude wordt niet meer als toelaatbaar evenmin als een gezonde sport beschouwd. Volgens een studie van Price Waterhouse aarzelen multinationals vandaag om in Vlaanderen te investeren, niet omwille van de hoge fiscaliteit of arbeidskost, maar omwille van de verkeerscongestie. Uit een rondvraag van het VEV blijkt dat twee op drie bedrijven in Vlaanderen kampen met een fileprobleem. Daar zitten de knelpunten van de toekomst.”

Ook zakt het draagkrachtbeginsel na de Tweede Wereldoorlog het grote basisprincipe van de progressieve belastingsystemen in het Westen van de inkomstenbelastingen steeds dieper in het moeras, mede omdat de rijken meer (kunnen) ontwijken dan de armen. Lieven Denys, erevoorzitter van de Belgische Belastingconsulenten, senior partner van KPMG Tiberghien & Co en VUB-docent : “Achter de schermen werkt de Commissie aan nieuwe impulsen voor het herverdelingseffect van de fiscaliteit. Naar analogie met de Verenigde Staten waar een vrij hoge dividendbelasting of capital gain tax bestaat, die ruim 12 % van de fiscale inkomsten oplevert ( nvdr tegenover 2,8 % in België) wordt steeds luider gedacht aan een indirecte belasting op het gebruik van vermogen door middel van heffingen op het gestort kapitaal of reserves (rekening houdend met de schuldgraad). Januari jongstleden hielden Duitsland en Frankrijk zelfs een gezamenlijk pleidooi voor een minimumbelasting op deposito’s en financiële investeringen.”

Van harmonie naar conflictmodel

De lidstaten, die het gat in hun schatkist moeten vullen, zoeken hun heil in alternatieven. Zo stelt Lieven Denys een algemene verschuiving van de directe naar de indirecte belastingen vast : “Ogenschijnlijk een merkwaardige evolutie, gezien de roomsrode coalitie nu al meer dan een decennium lang aan de macht is ( nvdr links is traditioneel altijd tegenstander geweest van de zogezegd oneerlijke regressieve, want niet stijgend met het inkomen, indirecte belastingen). Maar een verhoging van BTW en accijnzen hoeft niet regressief te zijn, zoals het Centrum voor Economische Studiën in ’95 concludeerde.”

Aangezien het vrij kapitaalverkeer een directe vermogensbelasting onmogelijk maakt, voeren de lidstaten volgens Denys verdoken vormen van kapitaalbelastingen door : “Denk bijvoorbeeld aan de vermindering van de afschrijvingen, de beperking van de provisies, de beurstaxen en de heffingen op het gebruik van grondstoffen (energie). Vooral de tussenpersonen op de financiële markt zoals makelaars, banken en verzekeringsfondsen worden geviseerd. Zo vermijdt de regering een individuele aanpak van het vermogen. Bovendien gaat de redenering niet op dat op deze inkomsten toch al belastingen betaald zijn. Hetzelfde geldt voor een ijskast toch ook een vermogen, waar men BTW op moet betalen. En daar kraait geen haan naar. Tenslotte zijn indirecte belastingen en energieheffingen mits enige corrigerende maatregelen wel degelijk met het draagkrachtbeginsel verzoenbaar.”

In tegenstelling tot de nagestreefde harmonie wint het conflictmodel in de Europese fiscaliteit veld. De geplande oprichting in België van fiscale rechtbanken met pleitmonopolie voor de advokaten en de invoering van de Europese meldingsplicht voor financiële beroepen (in december ’96) bevestigen deze trend. Enerzijds profiteert de mondige burger van de fiscale concurrentie tussen de lidstaten. Anderzijds moet de belastingbetaler rekening houden met een steeds zwaarder overheidsgeschut tegen de fiscale fraude. Denys : “Kijk maar naar de diverse witwaswetgevingen en anti-vermijdingsmaatregelen het beruchte artikel 344 van het Wetboek der Inkomstenbelastingen bijvoorbeeld, dat het principe van de economische werkelijkheid in het Belgisch belastingstelsel invoert. Zo bestaat sinds ’92 een Europees controlesysteem voor BTW, dat alle nationale computers op elkaar afstemt om de intracommunautaire goederenstroom beter te kunnen opvolgen. Ook beginnen de belastingadministraties nauwer met elkaar samen te werken en meer gegevens uit te wisselen. Getuige de recente vraag daartoe van de Nederlandse fiscus aan haar Belgische collega tijdens de jongste onderhandelingen over de aanpassing van het wederzijds belastingverdrag. Tenslotte verveelvoudigen de boetes op belastingontduiking en -ontwijking. Theorie en praktijk leren immers dat hoe zwaarder de straf, hoe minder misdrijven.”

ERIC POMPEN

PHILIPPE MAYSTADT(MINISTER VAN FINANCIEN)Pleidooi voor de introductie van het begrip Europees inwoner, een minimumheffing van 15 % op de roerende inkomsten en een over vijf jaar tijd gespreide ontmanteling van de afwijkende gunstregimes (inclusief een uniforme heffing op de provisies).