De anticrisisformule

Hoe vang je als beleidsmaker de klappen van de recessie op? Trends sloeg aan het rekenen, en ontwikkelde deze regel: “Telkens als de conjunctuur een inzinking begint te vertonen, verlaag je als overheid de belastingdruk met 0,3 procentpunt van het BBP.” De ministers Reynders en Vande Lanotte, CD&V-begrotingsspecialist Herman Van Rompuy en econoom Jef Vuchelen reageren.

We schreven het eerder al: de fiscale druk is in België nog altijd te hoog. Die handicap weegt op onze competitiviteit, investeringen en werkgelegenheid. De overheid zou echter twee vliegen in één klap kunnen slaan: de belastingdruk geleidelijk verlagen én dat doen op het conjunctureel meest zinvolle moment. Om dat voor elkaar te krijgen, ontwikkelde Trends de regel van de Bijkomende Automatische Stabilisator (BAS). Wat die moet voorstellen en hoe het mechanisme werkt, doen we hier uit de doeken.

Tot voor kort was het, zeker in Europa, majesteitsschennis om ook maar te praten over een actief budgettair beleid om een terugval in de economische activiteit te bestrijden. Tot actie overgaan was al helemaal not done. Het evangelie van de jaren tachtig en negentig luidde immers dat de overheid het begrotingsbeleid moest aanwenden om goederen en diensten voort te brengen die de vrije markt niet, onvoldoende, of zeer inefficiënt produceert – de “allocatieve functie”, zoals dat heet. Een tweede opdracht voor het budgettaire beleid was de “herverdelingsfunctie”: zorgen voor de nodige herverdelingen, om een niet al te ongelijke inkomensverdeling binnen de maatschappij tot stand te brengen. Na de debacles van de jaren zeventig lag de derde klassieke functie, die van “stabilisator van de economische conjunctuur”, aan scherven op de vuilnisbelt van de geschiedenis.

Stilaan staat het weer goed om een actief budgettair beleid wenselijk te vinden, een beleid dat de fluctuaties in de conjunctuurbewegingen moet uitvlakken. Die wedergeboorte houdt zeker verband met het feit dat de Europese lidstaten sinds de introductie van de euro geen eigen monetair beleid meer kunnen voeren. Maar er zijn minstens drie redenen waarom een reactivering van een discretionair budgettair beleid met een gezonde dosis wantrouwen moet worden behandeld. Voor u zenuwachtig wordt: met discretionair bedoelen we “vrijelijk naar inzicht van de beleidsverantwoordelijken”, en dus niet volgens welomlijnde regels.

Voorzichtigheid is geboden

De eerste reden tot argwaan is de beladen historische erfenis van het concept “actief begrotingsbeleid”. Wanneer je zo’n beleid volgens het boekje wil voeren, houdt dat in dat je in recessies naar een deficit mag gaan en bij hoogconjunctuur minstens tot een evenwicht, bij voorkeur tot een overschot moet komen. Alleen zo voorkom je een systematische toename van de overheidsschuld – iets waar veel westerse landen in de loop van de jaren zeventig en tachtig mee werden geconfronteerd. De voorbije halve eeuw werkte die symmetrie in het mechanisme heel gebrekkig. Het concept van een anticyclisch begrotingsbeleid degenereerde tot een electoraal instrument voor de regeringen die aan de macht waren. Meer uitgaven wisselden niet af met minder uitgaven, maar wel met nog méér uitgaven. Dat leidde tot een continue, sluipende verhoging van de belastingdruk. Uit cijfers van de Europese Commissie blijkt dat de Belgische belastingdruk tussen 1970 en 2000 opliep van 40,2% naar 49,4% van het bruto binnenlands product (BBP). De rest van dit verhaal is bekend: met België en Italië op kop, zaten de meeste Europese landen tegen het begin van de jaren negentig met een ernstig probleem in de publieke financiën.

De tweede en derde reden die tegen een actief begrotingsbeleid pleiten, gelden zelfs als de beleidsvoerders niet in structurele misbruiken verzanden. Ze slaan op timing en uitvoering. Qua timing is het er vooral om te doen de conjunctuurinzinking op tijd te herkennen. Wat volgt, slaat zowel op verzwakking als oververhitting van de conjunctuur. Om de argumentatie niet nodeloos te verzwaren, spitsen we ons toe op de analyse van conjuncturele inzinkingen. De ervaring leert dat eens een recessie ondubbelzinnig uit de productiegegevens blijkt, het ergste van de terugval vaak al achter de rug is. Of meer zelfs, dat op het moment van de “herkenning” de opgaande fase al werd aangevat.

Het uitvoeringsprobleem komt bovenop de moeilijkheid van de timing. In tegenstelling tot een centrale bank, die à la minute haar rentevoeten kan wijzigen en zo erg snel haar koers kan bijsturen, gaat er bij activering van budgettair beleid een politieke en wetgevende bal aan het rollen. De recente discussie in de Verenigde Staten rond het budgettair stimuleringspakket van de regering Bush illustreert dit treffend. Of men nu praat over een vermindering of verhoging van de uitgaven of de belastingen, altijd zal daarover een intense discussie ontstaan. Eerst binnen de regering, daarna ook nog eens binnen de parlementaire organen. Zo hoort het ook in een werkzame democratie, maar voor de economische conjunctuur gaat op die manier veel tijd verloren. Concreet betekent dit dus dat – zelfs als men heel snel de symptomen van een recessie onderkent – de uitvoering van budgettaire plannen om de conjunctuurduik te counteren veel tijd in beslag neemt. Of nog erger, dat men stimuleert op een moment dat de economische machine al weer op volle toeren draait, of afremt wanneer de economische motor al volop sputtert.

Met de jump van Poeske Scherens

Vergeten we dan maar best meteen die “nieuwe” discussie over de mogelijkheden van begrotingsbeleid om de dalen van de conjunctuurcyclus te bestrijden? Neen. Er bestaan namelijk mogelijkheden om zowel het politieke misbruik als het timing- en uitvoeringsprobleem onder controle te houden. Op die manier kan de overheid van het budgettaire beleid inderdaad een zinvol instrument van anticyclisch beleid maken.

Trends werkte een concreet voorstel uit dat we graag boven de doopvont willen houden als de Poeske Scherens-regel. Heel wielerminnend Vlaanderen kent deze kleine Leuvenaar als de legendarische pistier die als geen ander het talent bezat om telkens opnieuw op het goede moment die extra jump te plaatsen die hem de overwinning opleverde. Ons voorstel hoopt voor de conjunctuur net hetzelfde te kunnen bereiken: op het goede moment, vooral in een recessie, net die extra jump geven om de zoete smaak van de overwinning (een minder diepe val en een sneller herstel van de economische activiteit) te kunnen ervaren.

Helaas, de ernst waarmee deze discussies nu eenmaal gevoerd moeten worden, laat zo’n omschrijving allicht niet toe. Vandaar dat we opteren voor het saaie begrip BAS: Bijkomende Automatische Stabilisator. Hierbij verwijzen we uiteraard naar de normale automatische stabilisatoren die bij een terugval van de economische activiteit in werking treden, zoals de uitkering van werkloosheidsvergoedingen.

Laten we die BAS-regel even nader bekijken, en zien hoe hij de problemen in het begrotingsbeleid kan ondervangen. De BAS komt erop neer dat er een belastingverlaging optreedt telkens als de conjunctuurindicator van de Nationale Bank vijf maanden op een rij daalt, of over een kortere periode met minstens tien punten daalt in één neerwaartse beweging (zie kader: Zeven keer sinds 1980).

Een redelijk voorstel zou kunnen zijn dat het telkens om een belastingverlaging naar rato van 0,3% van het BBP gaat. In euro’s van 2001 zou dat neerkomen op 770 miljoen euro of afgerond 30 miljard Belgische frank. De belastingdaling kan, naar keuze van de politieke overheid, toegepast worden in de personen- of vennootschapsbelasting, of de indirecte belastingen (BTW). Wat de personen- en de vennootschapsbelasting betreft, zou de BAS alleen gelden voor de basisaanslagtarieven. Met andere woorden, de BAS mag geen aanleiding geven tot selectieve belastingaftrekken. Het lijkt ons verdedigbaar om in de BAS-regel een zelfde automatisme in te bouwen voor de sociale uitkeringen en de vervangingsinkomens. Met een zelfde timingsmechanisme zou hier bijvoorbeeld een punctie naar rato van 0,1% van het BBP doorgevoerd kunnen worden.

Einde van de structurele problemen

We hadden het eerder al over drie structurele problemen met actief budgettair beleid: oneigenlijk politiek gebruik, timing en uitvoering. Wat doet de BAS daaraan? Het politieke misbruik van het begrotingsbeleid komt per definitie te vervallen. Er komt immers een welomlijnde regel voor de activering van het begrotingsbeleid, die politieke willekeur uitsluit. Uiteraard veronderstelt de BAS wel dat de Nationale Bank de berekeningen rond de conjunctuurindicator op een volkomen onafhankelijke, deontologisch correcte wijze uitvoert – iets waarvan we op basis van ervaringen in het verleden redelijkerwijs kunnen uitgaan. Aangezien de budgettaire stimulus die via de BAS op gang komt volledig aan de kant van de inkomsten (belastingen) ligt, is het probleem van toewijzing van overheidsbestedingen niet aan de orde. Ook hier, zo leert het verleden ons, komt al te vaak oneigenlijk gebruik van gemeenschapsgeld voor.

Op het vlak van timing steunt de Bijkomende Automatische Stabilisator op het historisch vastgestelde fenomeen dat de conjunctuurindicator van de Nationale Bank (die eigenlijk bedoeld is om de stemming van de economie te meten) vrij consistent parallel loopt met de eigenlijke ontwikkeling van de economische activiteit, die te meten valt aan de hand van de kwartaalcijfers omtrent de evolutie van het BBP. Die cijfers zijn altijd pas met enkele maanden vertraging beschikbaar en worden later vaak nog flink herzien, niet het minst omdat er rond de initiële kwartaalcijfers nogal wat politieke touwtrekkerij wordt gevoerd.

Een nog optimalere timing zou uiteraard zijn om nog vroeger in te grijpen in de conjunctuurneergang. Maar het klassieke fenomeen van achter de feiten aan te hollen, en zelfs contraproductief tussenbeide te komen, behoort met de BAS-regel echt tot het verleden. Ook het onvermijdelijke tijdverlies dat “normaal” met budgettaire ingrepen samengaat, is hier geen punt. De BAS zou gewoon neerkomen op een uitvoering van een bestaande wet.

Twee vragen, veel antwoorden

Het concept van de Bijkomende Automatische Stabilisator roept verschillende bijkomende vragen op. Ten eerste: leidt dit mechanisme niet onvermijdelijk tot een systematische uitholling van de overheidsontvangsten? Anders gezegd, moet er geen symmetrie in het mechanisme van de BAS ingebouwd worden, zodat er af en toe ook belastingverhogingen optreden? En ten tweede: hoe moeten we het stimuleringselement inschatten dat in deze maatregel hoort te zitten?

Het antwoord op de eerste vraag (systematische uitholling) bestaat uit drie elementen. Ten eerste: in de mate dat het BAS-mechanisme erin slaagt om een conjunctuurinzinking minder diep en lang te maken, zullen de overheidsontvangsten ook minder dalen. Er is op het vlak van de overheidsontvangsten enerzijds wel het negatieve effect van de dalende aanslagvoet(en), maar anderzijds neemt de belastbare basis minder af dan als de ingreep niet doorgevoerd zou worden. Ten tweede: de symmetrie zou betekenen dat de politieke overheid zich ertoe verbindt om geen belastingverlaging door te voeren tijdens een hoogconjunctuur. De Belgische realiteit leert dat onze politici dat altijd wél doen. De twee jongste belastingverlagingen kwamen er telkens op een moment dat de economie op volle toeren draaide en het geld rijkelijk binnenstroomde. In de voorbije twintig jaar kwamen er in België steeds belastingverlagingen op het conjunctureel compleet foute moment. Ten derde: als de politieke overheid volkomen los van de conjuncturele ontwikkeling tot belastingverhoging wil overgaan, kan dat altijd. Ze zal dan wel aan de bevolking moeten uitleggen voor welk(e) project(en) de bijkomende centen van de burger moeten dienen.

Het antwoord op de tweede vraag (stimuleringseffect) bestaat ook uit verschillende elementen. Ten eerste: er bestaat een duidelijk negatief verband tussen belastingdruk en economische groei (en dus ook werkgelegenheid en overheidsfinanciën). Ten tweede: aangezien het om een mechanisme gaat, wéten consumenten en producenten dat er hoe dan ook een fiscale verlichting komt wanneer de conjuncturele onweerswolken duidelijk vorm krijgen. De kans dat de consument dan zwaarder gaat besparen, wat klassiek is in een neergaande fase van de conjunctuur, neemt af. Ook voor ondernemingen komt er met de BAS-regel een automatisme dat hun aanwervings- en investeringsgedrag zal beïnvloeden.

Op basis van al deze elementen, zijn wij het niet eens met de mogelijke kritiek dat een ingreep van 0,3% van het BBP bitter weinig zoden aan de dijk zou zetten. Klassieke macro-econometrische modellen zoals die van het Planbureau en de Nationale Bank zullen inderdaad een verwaarloosbaar resultaat van de toepassing van de BAS-regel uitspuwen. Maar wat die modellen niet vatten, is de veranderingen die er optreden in de verwachtings- en dus gedragspatronen van consumenten en producenten, eens zij weten dat er een mechanisme als de BAS-regel bestaat. Het is dan ook van wezenlijk belang dat iedereen ervan overtuigd raakt dat het om een blijvend mechanisme gaat. Alleen dan heeft het zin om de invoering ervan te overwegen.

Johan Van Overtveldt [{ssquf}]

jvanovertveldt@trends.be

Trends ontwikkelde een voorstel waarmee de overheid van het budgettaire beleid een zinvol instrument van anticyclisch beleid kan maken.

Onze BAS-regel: er treedt automatisch een belastingverlaging met 0,3% op, telkens als de conjunctuurindicator van de Nationale Bank óf vijf maanden aanhoudend daalt, óf minimaal 10 punten zakt.

“De eventuele invoering van de BAS-regel is een interessante suggestie die zeker nader onderzoek verdient.”

(Minister van Financiën Didier Reynders)

“Het ultieme argument ten gunste van de BAS-regel is dat zo een structurele tendens tot belastingverlagingen ontstaat.”

(Professor Jef Vuchelen, VUB)

“De minister heeft geen tijd om hierop te reageren.”

(woordvoerster van minister van Begroting Johan Vande Lanotte)