Blijft euroland overeind?

Vandaag begint de Europese top van Nice. Een makkie voor België, dat vorige week van het IMF een goed rapport kreeg? Wellicht niet. Er is een lange economische groei nodig om de publieke financiën in België én in euroland vlot te krijgen. De erfenis van het Verdrag van Maastricht weegt echter zwaar. Eurospecialisten van het IMF vertellen informeel aan Trends het échte verhaal.

Boston, Washington (VS).

“Er heerst een wat vreemde sfeer in beleidskringen binnen de eurozone,” vertelt een senior lid van de staf van het Internationaal Monetair Fonds (IMF). “Enerzijds praat iedereen trots over de verbetering van de publieke financiën en over de kracht van de economische expansie. Anderzijds wordt vaag verwezen naar twee problemen die nu nog sluimeren, maar heel acuut kunnen worden. Het gaat dan om de duurzaamheid van de verbetering van de begroting en de overheidsschuld, en om de donkere wolken boven de economische groei.” Volgens de man bestaat er tussen deze twee dreigingen erg nauwe verbindingen. En net dáár zit euroland met een veel groter probleem dan het tegenover het publiek wil toegeven. “Ik kan het niet beter omschrijven dan de erfenis van het Verdrag van Maastricht en van het recentere Pact voor Stabiliteit en Groei.”

De gespleten tong van het IMF

Trends kon de voorbije weken in de Verenigde Staten uitgebreid praten met twee stafleden van het IMF, die in recente maanden de economische situatie binnen de eurozone uitgebreid hebben geanalyseerd. Ze bezochten de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB) en diverse hoofdsteden van eurolanden. Aangezien de medewerkers van deze instelling een strenge zwijgplicht opgelegd krijgen, moesten we ze beloven geen namen te noemen. De informaliteit werd nog belangrijker, toen tijdens de gesprekken bleek dat hun visie over de eurozone veel kritischer is dan wat onlangs in de IMF-rapporten verscheen. Denk daarbij maar aan het positieve rapport over België dat vorige week in het nieuws kwam.

Nu weet iedereen wel dat analyses van stafleden van instellingen als het IMF altijd door enkele politieke filters gaan om de scherpe kanten weg te filteren. Maar het is ook bekend dat het IMF zich in het verleden veel onafhankelijker opstelde tegenover nationale politieke autoriteiten dan bijvoorbeeld de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso). Toch heeft het Fonds in dit geval de vijl van de politieke correctheid nogal grondig gehanteerd, óók in het Belgische dossier.

Er zijn twee verklaringen voor die uithollingspolitiek. Ten eerste ligt de toekomst van het IMF als instelling nog altijd ernstig onder vuur, en dat vooral uit Amerikaanse hoek. Zeker met George W. Bush als president – wat bij het ter perse gaan nog altijd niet vaststond – blijft die dreiging acuut. De IMF-top kan Europese bondgenoten dus best gebruiken, en met politiek erg gevoelige analyses win je weinig vrienden. Ten tweede: binnen euroland hangt voor het verdere verloop van de conjuctuur veel af van de verwachtingen van producenten en verbruikers. Erg kritische bedenkingen vanuit een autoriteit als het IMF kunnen ook hier een negatief effect hebben.

Wij reconstrueren hoe deze IMF-specialisten de evolutie binnen het eurogebied écht zien. Informele contacten binnen de Europese Commissie en de ECB bevestigden de grote lijnen van dit verhaal.

Schouderklopjes voor slechte punten

Vooral in de tweede helft van de jaren negentig gingen de publieke financiën er in de eurozone onmiskenbaar op vooruit. De convergentiecriteria van het Verdrag van Maastricht, dat op 10 december 1991 werd afgesloten, en de vrees om de EMU-trein te missen, zorgden voor de nodige saneringsdruk. De begrotingstekorten die in 1993 gemiddeld tegen de 6% van het bruto binnenlands product (BBP) aanleunden, liepen in 2000 terug tot nauwelijks 1%. De gewogen gemiddelde overheidsschuld van de elf eurolanden steeg van 40% van het BBP in het begin van de jaren ’80, naar ruim 75% in 1996, en zit nu weer in de buurt van de 70% (zie grafiek 1: De sanering in euroland).

Een positieve evolutie, maar we mogen ons niet laten verblinden. De kwaliteit van de sanering is voor de toekomst van de eurolanden immers nog belangrijker dan de kwantiteit. De stelling dat het weinig uitmaakt of je nu via de uitgaven of via de inkomsten de publieke financiën verbetert, wuiven de analisten van het IMF categorisch weg. Huidig minister van Begroting Johan Vande Lanotte ( SP) en zijn voorganger Herman Van Rompuy ( CVP) onderschrijven nochtans op z’n minst impliciet deze indifferentie-stelling.

Tussen 1980 en 1993 zagen zowat alle eurolanden de overheidsschuld fors oplopen, samen met een stevige opstuw in de overheidsinkomsten. Met andere woorden, de scherp opgedreven belastingdruk kon de uitgavenexplosie niet bijbenen. Twee landen vormen een uitzondering op deze regel: Nederland en… België. Ze kenden een sterke toename van de overheidsschuld, in combinatie met een (lichte) afname van de inkomstenratio.

Tussen 1993 en 1999 zag die situatie er al heel anders uit. Het geheel van de eurozone trappelde qua inkomsten-schuldratio nagenoeg ter plaatse. Finland, Italië, en vooral Nederland en Ierland konden hun schuldratio aanzienlijk verminderen, ondanks een daling van de inkomstenratio. Ondanks of dankzij, dat is wel de vraag. Het valt immers op dat voor Nederland en Ierland de sterke prestatie in publieke financiën samenviel met een economische groei en inperking van de werkloosheid die vér boven het eurogemiddelde lagen (zie grafiek 2: Twee struise broers). Blijkbaar vormde de verminderde belastingdruk een stevige ondersteuning van de groei en de werkgelegenheid.

België daarentegen zag zijn schuldratio aanzienlijk teruglopen, tegelijk met een stijging van de belastingdruk. Ons land krijgt officieel wel schouderklopjes van het IMF voor de sanering, maar uit gepubliceerde gegevens van de instelling blijkt dat België een onvoldoende verdient (zie kader: Nog altijd het zwakste broertje?).

Economische expansie boven alles

Voor het beheer van de publieke financiën werd de Verenigde Staten de jongste jaren steeds meer het lichtende voorbeeld. Heeft de Clinton-administratie dan een uitzonderlijk begrotingsbeleid gevoerd, waardoor de VS sinds 1997 de zoete vruchten van begrotingssurplussen kan plukken? Neen, want de grote kracht achter die gunstige budgettaire evolutie was de sterke én langdurige economische expansie in de Verenigde Staten. Als gevolg daarvan vloeide het belastinggeld langs ramen en deuren bínnen, terwijl conjunctuurgevoelige uitgaven zoals de werkloosheidsuitkeringen scherp daalden.

Onder impuls van minister van Financiën Larry Summers wil de VS de surplussen gebruiken om de overheidsschuld terug te betalen. Het land kiest dus niet voor politiek geïnspireerde vehikels à la het Zilverfonds, waarvan de IMF-analisten, in schril contrast met het jongste officiële rapport, informeel geen spaander heel laten.

De Amerikaanse krachten achter de gunstige begrotingsevolutie brengen ons bij de essentie van het verhaal: de problematiek waaraan sommigen op het IMF, de Europese Commissie en de ECB veel zwaarder tillen dan ze officieel laten blijken. Het eurogebied slaagt er maar niet in een lange economische expansie in de stijl van de VS tot stand te brengen.

Zolang dat niet gebeurt, blijft de structurele gezondheid van de publieke financiën precair. En om een stevige groeifase mogelijk te maken, moet de problematiek van de publieke financiën fundamenteel anders worden aangepakt dan de manier waarop dat na het Verdrag van Maastricht en het Pact voor Stabiliteit en Groei gebeurde.

Het plan voor de correctie van de Maastricht-erfenis is volgens de bronnen in Washington duidelijk. “De belastingen, vooral op arbeid, moeten radicaal naar beneden, en daar moeten evenwaardige verminderingen van de lopende uitgaven tegenover staan. Alleen dan kan euroland weer een eigen groeidynamiek ontwikkelen.”

Het valt inderdaad op dat de euro-economie de voorbije twintig jaar nagenoeg ononderbroken slechter presteerde dan het geheel van de wereldeconomie (zie grafiek 3: Het achterblijvertje). Het argument dat dit bijna onvermijdelijk is voor een sterk ontwikkelde economie, gaat helemaal niet op. Landen als de VS, Zweden en Australië presteerden de jongste jaren duidelijk sterker dan dat wereldgemiddelde (zie grafiek 4: Gemiddelde economische groei) en ook binnen de eurozone tonen Finland, Spanje, Nederland en Ierland dat het anders kan.

Het drama van de loonkosten

Een IMF-nota van 22 september 2000 over de economische situatie in euroland beschrijft het conjunctuurverloop in de eurozone: “De hernemingen, hoewel soms erg krachtig, vallen steeds kort uit en worden gevolgd door lange periodes van economische groei onder het gemiddelde.” Bovendien, zo argumenteren de IMF-analisten off the record, geven meestal externe factoren de belangrijkste impulsen voor de groei-opstoten, terwijl interne factoren er vaak voor zorgen dat de economische motor snel stilvalt. Anders gezegd: het ontbreekt euroland aan een eigen groeidynamiek zodat alleen een gunstige externe omgeving een mooie economische groei oplevert. Een bedroevende vaststelling voor het belangrijkste economische blok van de wereld.

Wat waren die positieve externe impulsen in het verleden dan? De IMF-mensen wijzen op de scherpe daling van de olieprijzen in de jaren tachtig, de Duitse eenmaking, het aanzuigeffect van de extreem sterke Amerikaanse economie in de tweede helft van de jaren negentig en de zwakte van de euro tegenover de dollar de voorbije twee jaar. De opwaartse bewegingen in de groeilijn van het eurogebied vallen duidelijk met die externe fenomenen samen.

Bij de negatieve interne mechanismen komen drie factoren naar boven: de loonontwikkeling, het budgettaire beleid en het monetaire mismanagement. Qua loonontwikkeling stellen de analisten vast dat er zich in de meeste eurolanden knelpunten op de arbeidsmarkten voordoen, en dat al te snel na het begin van een groeiherneming. “Neem een land als België,” zeggen ze. “Nog voor de economische expansie twee jaar oud is, wordt het al geconfronteerd met allerhande tekorten in het aanbod van de arbeidsmarkt, en dat met een officiële werkloosheidsgraad die nog altijd in de buurt van de 9% ligt. Die aberratie heeft zeker met vorming en scholing te maken, maar ongetwijfeld ook met werkbereidheid en financiële impulsen om jobs te aanvaarden.”

Die scheve situatie op de arbeidsmarkt is natuurlijk niet typisch Belgisch. Het gevolg ervan is wel dat de reële lonen bij verhoogde economische activiteit snel onder opwaartse druk komen, en ze op die manier een domper zetten op de verdere expansiemogelijkheden. Bij het IMF begrijpen ze de achterliggende politieke problematiek wel, maar toch vinden ze het ‘ontstellend’ dat België, als enige ontwikkelde land ter wereld, blijft vasthouden aan de loonindexering, zij het dan nog met de gezondheidsindex. “Het bestaan van die index maakt dat men van bij de aanvang bij nationale of sectorale loononderhandelingen op het verkeerde been staat. Men spreekt immers onmiddellijk over reële loonsverhogingen. Dat is economisch én sociaal funest.”

Morsen bij de begroting

Het tweede interne mechanisme dat euroland economisch de das omdoet, is het begrotingsbeleid. Dat kent een uitgesproken procyclisch verloop. Anders gezegd: de overheden laten bij een economische expansie de teugels vieren, zodat die initiële expansie budgettair nog wat extra wind in de zeilen krijgt. Het ontbreekt de Europese politici en hun directe achterban duidelijk aan moed en doorzettingsvermogen om verder orde op zaken te stellen wanneer het geld vlotjes binnenkomt. Klinkt het overdreven als we die tendens een vrij acurate beschrijving noemen van wat de regering Verhofstadt I doet?

“Maar had het IMF dan niet zelf berekend dat de structurele deficits in euroland tussen 1998 en 2003 met 0,9% van het BBP zullen teruglopen?” zullen de Europese begrotingsministers in koor roepen. De structurele deficits (of overschotten) meten de begrotingstoestand, gezuiverd van de invloeden van de economische conjunctuur. Die vraag van het verzamelde Europese corps van begrotingsministers klopt, maar doet in het licht van de eurobegroting weinig terzake. En dat om twee redenen.

Ten eerste zal de verdere vermindering van de deficits zich vooral in de laatste twee jaren van de periode 1998-2003 voordoen. In veel gevallen zullen het dus andere regeringen zijn die de prognoses moeten waarmaken.

Ten tweede: over de periode 1998-2003 stelt het IMF een vermindering in de intrestuitgaven met 1,1% van het BBP in het verschiet. Dat betekent dus dat de structurele primaire uitgaven met 0,2% van het BBP zullen oplopen. Dat is zelfs het geval in de zeer onwaarschijnlijke hypothese dat de politici doen wat ze zeggen en de nominale deficits terugdringen, zoals beloofd in de huidige stabilisatieplannen. Sla er om het even welk handboek over publieke financiën op na, en je kan lezen dat net de evolutie van die structurele primaire uitgaven aangeeft hoe het gevoerde beleid evolueert. Hoewel de euroregeringen voor de periode 1998-2003 een stevige economische expansie verwachten, vinden ze het dus toch nodig om nog wat budgettaire kolen op het conjunctuurvuur te gooien.

Het kind van de monetaire rekening

Het derde negatieve interne mechanisme van de conjunctuurevolutie heeft te maken met het beleid van de monetaire autoriteiten. Vandaag is dat de Europese Centrale Bank, tot eind 1998 gold de Duitse Bundesbank als ankerinstelling van het toenmalige Europees Monetair Systeem (EMS).

Dat IMF-analisten kritiek hebben op de Europese monetaire autoriteiten, is bijna een primeur. In de officiële commentaren en analyses van het IMF blijft die kritiek achterwege omdat, aldus onze bronnen, “de eerbiedwaardige instelling in Washington de vrienden in Frankfurt niet nog meer in de problemen wil brengen dan nu al het geval is, als gevolg van de verglijding van de euro.”

In het begin van de jaren ’90 liep het met het Europese monetaire beleid fundamenteel mis. De Bundesbank deelde de lakens uit. Onder andere België koppelde de frank hermetisch vast aan de Duitse mark. De regering Kohl pakte de Duitse hereniging op economisch vlak behoorlijk fout aan, en daardoor moest de Bundesbank een restrictief beleid gaan voeren. Alleen ging die daarin te ver. De landen die aan de mark zaten vastgeklonken, konden niet anders dan het Duitse monetaire beleid kopiëren. Ook al was dat voor hun eigen economische situatie lang niet noodzakelijk.

Minder scherp maar ook niet echt positief, is het oordeel van onze IMF-contacten over de eerste twee jaar van de ECB van president Wim Duisenberg. De kritiek richt zich vooral op de verstrakking, zoals die vooral sinds de eerste helft van dit jaar gebeurt. “De reële kortetermijnrente zit nu flink boven de 3%, wat de economische activiteit sterk afremt. Het valt natuurlijk niet te ontkennen dat – gezien de toenemende inflatoire druk – een verstrakking van het monetaire beleid zich opdrong. Alleen is het wel de vraag of de ECB niet te ver is gegaan. De cijfers van de evolutie van de geldhoeveelheid ondersteunen de hypothese van een te forse duw op de monetaire rem.”

Grafiek 5 ( Ontwikkeling van de geldhoeveelheid) toont dat de aangroei van de geldhoeveelheid niet eens 6% haalt, terwijl de economie bijna 4% groeit en de inflatie in euroland tussen de 2,5 en 3% ligt. Aangezien die inflatie in sterke mate voortvloeit uit de opstoot van de olieprijzen, kan monetaire verstrakking maar een heel beperkte impact uitoefenen op de onmiddellijke inflatieontwikkeling. De toename van de geldhoeveelheid is in elk geval ontoereikend om zowel de groei als de inflatie te financieren. Dat betekent dat het groeiritme van één van beide naar beneden zal moeten. Het staat in de sterren geschreven dat, net zoals in het begin van de jaren negentig, de economische groei het kind van de rekening zal worden.

De wurggreep van de arbeidslasten

Als de eurozone een eigen dynamiek voor de economische groei wil (her)ontdekken, zullen de interne mechanismen dus op drie plaatsen grondig moeten worden bijgesteld. Ook voor de euro-analisten van het IMF staat het buiten kijf dat hervormingen op de arbeidsmarkten daarbij de hoogste prioriteit moeten krijgen.

Qua begrotingsbeleid dringt zich een beleid op waarbij men in de economisch betere tijden wat meer gaat saneren en in periodes van economische terugval de automatische stabilisatoren meer hun (goed) werk laat doen.

Om de arbeidsmarkt te hervormen, stellen de IMF-analisten twee herschikkingen voorop: minder belasting op arbeid, en sterkere prikkels om een job te aanvaarden. Het spanningsveld tussen werkloosheidsuitkering en de laagste nettolonen moet dus omhoog, langdurige werkloosheidsvergoedingen moeten sneller dalen, het minimumloon moet aangepast worden, en de problematiek van de ontslagvergoedingen én de monopolistische situatie van de vakbonden in enkele landen moet worden aangepakt.

En dan het heikele punt van de hoge lasten op arbeid. Bij het IMF vinden ze niet alleen dat daardoor te weinig jobs worden gecreëerd, ze werken ook negatief in op de investeringen en de economische groei. Die stelling wordt ondersteund door een recente studie van twee vooraanstaande Italiaanse economen, Francesco Daveri van de Universiteit van Parma en Guido Tabellini van Bocconi University in Milaan.

Volgens hen loopt de negatieve invloed van hoge arbeidsbelasting op investeringen en groei volgens het volgende mechanisme. De hoge lastendruk zet ondernemingen aan tot rationalisaties, waarbij arbeid door kapitaal wordt vervangen. De opbrengst van die investeringen daalt echter, omdat men eerst zal rationaliseren waar de baten van die investering het hoogst liggen. Naarmate men meer investeert als gevolg van te hoge lastendruk, komt men dus onvermijdelijk bij minder interessante investeringen uit, en zal de bereidheid om verder te investeren ook afnemen. Het gevolg is telkens minder economische groei.

De lasten op arbeid liggen in de eurozone maar liefst 60% hoger dan in de VS (zie tabel 1: Arbeid weg belast). Bovendien zijn ze bij ons tussen 1970 en 1998 veel sterker toegenomen: 6,9 procentpunt in de VS tegenover 14 procentpunt in euroland. De cijfers uit tabel 1 komen uit recente berekeningen van de dienst van Carlos Martinez-Mongay, sectorhoofd binnen de Europese Commissie. Het grote voordeel van deze cijfers is, dat ze tussen de verschillende landen volkomen coherent zijn en dus onderlinge vergelijkingen zinvol maken. De toppositie van België in de hitparade van de arbeidslasten staat nog altijd niet ter discussie.

Uit de berekeningen van Daveri en Tabellini komt naar voren dat de stijging van de lasten op arbeid met 14 procentpunt verantwoordelijk is voor een jaarlijkse minder-groei van 0,4 procentpunt over de hele periode, en voor 4 procentpunt werkloosheid. Aangezien de werkloosheidsgraad in euroland in 1998 op 11,7% lag, mag ruim één derde van die werkloosheid worden toegeschreven aan de oploop van de arbeidslasten. Guido Tabellini: “Er spelen qua werkloosheid en mindere economische groei zeker nog andere elementen mee, maar zonder een substantiële daling van de lasten op arbeid krijg je de interne groeidynamiek in het eurogebied nooit op gang.” Waarop onze mannen bij het IMF: “Zolang dat niet wordt bijgestuurd, blijft de sanering van de publieke financiën een precaire realisatie.”

johan van overtveldt