Betalen voor mobiliteit

Vanuit een theoretische analyse van een specifieke vervoermarkt, wordt een analyse gemaakt van het fenomeen rekeningrijden. Het is de beste manier om de externe kosten die mobiliteit met zich brengt in de hand te houden.

Vervoer wordt dikwijls als een probleemsector omschreven. Iedereen heeft wel eens last van de verkeersdrukte, vervoer brengt heel wat milieu- en geluidshinder met zich, er zijn jaarlijks talloze verkeersslachtoffers… Uiteenlopende maatregelen om de schadelijke neveneffecten van vervoer te beperken, werden in het verleden gesuggereerd, zoals meer investeringen in infrastructuur, subsidies aan het openbaar vervoer, het opleggen van milieunormen bij de ontwikkeling van betere motoren, strenger optreden bij snelheidsovertredingen. Al deze maatregelen kunnen inderdaad in zekere mate bijdragen tot het verminderen van de maatschappelijke schade van vervoer.

Economen hebben er echter reeds lang op gewezen dat dergelijke maatregelen niet volstaan, maar dat een cruciale component van een beter vervoerbeleid erin bestaat de prijszetting grondig te hervormen. In een in 1963 gepubliceerd artikel in het gezaghebbende tijdschrift The American Economic Review schreef William Vickrey (Nobelprijs economie 1997): “I will begin with the proposition that in no other major area are pricing practices so irrational, so out of date, and so conducive to waste as in urban transportation”. Spijtig genoeg is deze uitspraak 35 jaar later nog steeds relevant. De huidige prijszetting in de transportsector houdt inderdaad slechts in zeer beperkte mate rekening met enkele fundamentele economische principes.

De economische diagnose van de verkeersproblematiek is nochtans conceptueel zeer eenvoudig. De ongewenste neveneffecten van transport (congestie, luchtverontreiniging, geluidshinder en verkeersongevallen) zijn typevoorbeelden van wat economen externe kosten noemen. Gebruikers van transportmiddelen veroorzaken schade aan de rest van de gemeenschap waarvoor ze slechts gedeeltelijk of zelfs helemaal niet betalen. Bijgevolg maken ze geen correcte afweging tussen de voordelen van verplaatsingen en het geheel aan maatschappelijke kosten. De gebruikers onderschatten de werkelijke kosten zodat meer congestie, milieuhinder en verkeersongevallen optreden dan maatschappelijk wenselijk is. Een mogelijke remedie ligt dan ook voor de hand: laat alle gebruikers de toename in de totale maatschappelijke kosten (de marginale sociale kost) die ze veroorzaken daadwerkelijk betalen. Dit principe “betalen voor mobiliteit” vormt de basis voor recente beleidsvoorstellen om een systeem van rekeningrijden

in te voeren.

THEORETISCHE ACHTERGROND.

Om het principe van rekeningrijden toe te lichten, is het best te vertrekken van een sterk vereenvoudigd voorbeeld: de markt voor autoverkeer tussen Leuven en Brussel op een weekdag, in de ochtendpiek tussen 8 en 9 uur. Elke bestuurder die ‘s morgens van Leuven naar Brussel rijdt, heeft een verplaatsingsbehoefte, en om de één of andere reden heeft hij ervoor gekozen de auto te nemen. Om de zaken zo eenvoudig mogelijk te houden, nemen we aan dat enkel kleine benzinewagens worden gebruikt.

In hun beslissing om al dan niet met de wagen van Brussel naar Leuven te rijden, wegen mensen impliciet de voordelen (de waarde die de verplaatsing voor hen heeft) af tegen de nadelen (de kosten van de verplaatsing). Enkel diegenen voor wie de waarde (in economische termen “de betalingsbereidheid”) van de verplaatsing met de wagen minimaal even groot is als de kost van de verplaatsing, zullen van de wagen gebruik maken. Mensen voor wie de betalingsbereidheid kleiner is dan wat de verplaatsing met de wagen hen kost, zullen ofwel afzien van de verplaatsing ofwel gebruik maken van een ander vervoermiddel. Vanuit deze optiek kan men dan het waargenomen verkeersvolume op de weg Brussel-Leuven interpreteren als een marktevenwicht dat rekening houdt met zowel de vraagzijde (betalingsbereidheid) als de aanbodzijde (kosten).

De vraag naar autovervoer tussen Brussel en Leuven in de spits zal uiteraard afhangen van de “prijs” van de verplaatsing. Deze wordt in de transporteconomische literatuur gewoonlijk uitgedrukt als een gegeneraliseerde prijs (in frank/voertuigkilometer). Hij bestaat uit verschillende componenten. Hij omvat enerzijds de totale uitgaven die de automobilist per wagenkilometer moet maken voor benzine, onderhoud, slijtage van de auto enzovoort. Deze uitgaven bestaan deels uit werkelijke productiekosten en deels uit diverse belastingen (BTW, accijnzen). Naast deze monetaire uitgaven omvat de gegeneraliseerde prijs anderzijds ook nog de waardering van de tijd die de automobilist aan de verplaatsing besteedt. Men verwacht dat naarmate de gegeneraliseerde prijs daalt meer mensen bereid zullen zijn met de wagen te reizen. De prijsdaling kan zowel het gevolg zijn van een daling in de monetaire uitgaven (bijvoorbeeld de benzineprijzen) als van een toename in de snelheid waarmee de verplaatsing kan worden gemaakt.

Het volgende fictief voorbeeld kan de idee van gegeneraliseerde prijzen illustreren. Veronderstel dat de werkelijke productiekosten voor het rijden met de wagen zes frank per kilometer bedragen en de belastingen vier frank, zodat de monetaire uitgaven neerkomen op tien fr/km. Nemen we bovendien aan dat bij een zeer laag verkeersvolume de gemiddelde snelheid 100 km/u bedraagt. Dit betekent dat de benodigde tijd per kilometer 0,6 minuten is. Als de gemiddelde waarde van de tijd op 300 frank per uur wordt geschat bekomt men een tijdskost van drie fr/km. Dit brengt de gegeneraliseerde prijs van de verplaatsing op dertien fr/km.

Aan de aanbodzijde van de vervoermarkt is het nodig na te gaan hoe de kosten van bijkomend verkeer samenhangen met het verkeersvolume. Ook hier is het nuttig expliciet de waardering van de tijd in aanmerking te nemen. Men interpreteert dan ook de kosten van vervoer als gegeneraliseerde kosten (de monetaire kosten inclusief de tijdskost). Men ziet dan onmiddellijk in dat de gegeneraliseerde kost van bijkomend vervoer voor de automobilist toeneemt naarmate het verkeersvolume stijgt. De gemiddelde snelheid van de verkeersstroom die van Leuven naar Brussel rijdt, daalt immers wanneer meer automobilisten van deze weg gebruik maken.

Een essentiële vaststelling is dat het gedrag van de automobilist enkel bepaald wordt door de tijdskosten die hij zelf oploopt. Met de waarde van eventuele tijdsverliezen die hij veroorzaakt voor anderen, de externe congestiekosten, zal hij geen rekening houden. In de transporteconomische literatuur noemt men daarom het relevante tijdskostenbegrip vanuit het standpunt van de automobilist de marginale private tijdskost. Dit is de tijdskost die een automoblist ervaart als hij, bij een gegeven vervoervolume, beslist ook van de weg gebruik te maken.

Brengen we nu de vraag naar vervoer en de kosten als functie van het vervoervolume samen, dan kan het huidige evenwicht op de verkeersmarkt “Leuven-Brussel in de ochtendspits” eenvoudig grafisch worden geïllustreerd (zie grafiek 1). De totale vraag naar autoverkeer tussen Leuven en Brussel in de ochtendpiek tussen 8 en 9 uur wordt weergegeven door de vraagcurve V1. Ze geeft het verkeersvolume weer (het aantal voertuigen per uur dat met de auto naar Brussel wil rijden) in functie van de gegeneraliseerde prijs van deze verplaatsing. Anders geformuleerd kan men zeggen dat ze de betalingsbereidheid van de automobilisten weergeeft voor verschillende hoeveelheden. Op de grafiek worden andere determinanten van de vraag, zoals het inkomen en de gegeneraliseerde prijzen van andere vervoerwijzen (trein, autobus) voorlopig constant gehouden. De vraagcurve geeft aan dat, bij een heel hoge (gegeneraliseerde) prijs, weinig mensen van Leuven naar Brussel willen rijden met de auto. Als de prijs daalt, gaan meer mensen verkiezen met de auto te reizen. Wordt de gegeneraliseerde prijs heel laag, dan komen er ook bestuurders bij die niet absoluut in Brussel moeten zijn op dat uur, zoals toeristen.

Het huidig marktevenwicht wordt aangeduid door het punt E1, het snijpunt van de vraagcurve en de curve die de marginale private kost voor de automobilist weergeeft. Deze laatste curve is de som van de werkelijke productiekosten per kilometer (eenvoudigheidshalve constant verondersteld en voorgesteld door r), de betaalde belastingen t, en de marginale private tijdskosten mptk. De (gegeneraliseerde) evenwichtsprijs is P1. Alle bestuurders die minimaal de prijs P1 willen “betalen”, zullen de auto gebruiken in de ochtendspits. Wie vindt dat de kost hoger oploopt dan wat hij bereid is te betalen, zal uitzien naar een alternatief (ander vervoermiddel, ander tijdstip) of gewoon afzien van de verplaatsing.

Het bestaande evenwicht E1 geeft aanleiding tot heel wat onvrede en is maatschappelijk zeker niet wenselijk omdat de weggebruikers externe kosten veroorzaken waarvoor ze geen compensatie betalen. Bekijken we het voorbeeld van congestie. In evenwicht E1 ondervindt elke automobilist reeds zelf congestiehinder omdat de tijdskosten per kilometer bij het waargenomen verkeersvolume X1 veel hoger zijn dan bij kleinere verkeersvolumes; dit is het gevolg van de lagere gemiddelde snelheid van de verkeersstroom bij hogere volumes. De automobilist zal wel rekening houden met het tijdsverlies dat hijzelf ondervindt, maar niet met het tijdsverlies dat zijn weggebruik meebrengt voor alle andere weggebruikers. Hoewel de invloed van een bijkomend voertuig op de gemiddelde snelheid te verwaarlozen is, kan de waarde van het totaal tijdverlies oplopen. Veronderstel bijvoorbeeld dat er op de weg van Leuven naar Brussel in het evenwicht E1 3000 voertuigen per uur rijden. Als een extra voertuig de snelheid doet dalen met 0,04 km/u is dat zo goed als te verwaarlozen. Maar het extra tijdverlies bedraagt 0,003846 minuten per kilometer voor elk van de 3000 andere voertuigen. Gerekend aan een gemiddelde tijdskost van 300 fr/u komt dit overeen met een totale externe congestiekost van 58 fr/km.

Het is belangrijk erop te wijzen dat de marginale externe kosten ook toenemen met het verkeersvolume. Dit geldt zeker voor de marginale externe congestiekosten. Wanneer er meer verkeer is op een weg met een gegeven capaciteit zal de congestie toenemen. Hierdoor zal enerzijds de invloed van bijkomend verkeer op de gemiddelde tijdskost een beetje toenemen, en anderzijds zal bijkomend verkeer vertragingen veroorzaken voor een groter aantal andere weggebruikers. Beide factoren zorgen ervoor dat de externe congestiekost stijgt.

Het is principieel eenvoudig het bestaande evenwicht E1 op de transportmarkt bij te sturen zodanig dat alle autogebruikers geconfronteerd worden met de volledige marginale kost van hun autogebruik, inclusief de marginale externe kosten van congestie en milieu. Op grafiek 2 wordt het maatschappelijk wenselijk evenwicht op de vervoermarkt grafisch voorgesteld. De marginale externe kosten van congestie en milieuvervuiling worden respectievelijk weergegeven door MECK en MEMK. De externe milieukosten werden eenvoudigheidshalve constant per kilometer verondersteld. Het maatschappelijk wenselijk evenwicht op de vervoermarkt is E3 waarbij de verkeersstroom per uur X3 bedraagt. Om dit evenwicht te bereiken, is een belasting per voertuigkilometer nodig gelijk aan de afstand E3 J. Deze zorgt ervoor dat iedereen niet alleen de private kosten maar ook de externe kosten van congestie en milieu, betaalt.

Een belangrijke vaststelling is dat het gewenste evenwicht niet bereikt wordt door aan alle autogebruikers de volledige sociale kost van autogebruik aan te rekenen die in de huidige toestand wordt veroorzaakt. Deze tarieven zouden veel te hoog liggen. Het aanrekenen van de marginale congestiekost doet immers het autogebruik teruglopen, zodat minder congestie ontstaat. Hierdoor daalt ook de marginale externe congestiekost: enerzijds blijft men verder af van de capaciteit van de weg zodat het tijdverlies, veroorzaakt door een extra voertuig kleiner is; anderzijds is het aantal voertuigen op de weg, dat dit tijdverlies ondergaat, kleiner geworden. Om een correct evenwicht te bekomen, is het nodig de belasting zodanig te bepalen dat alle automobilisten de marginale externe kosten die overblijven in het nieuwe evenwicht, betalen. Men moet dus een “evenwichts”-externe kost aanrekenen.

De overgang van het huidige evenwicht E1 naar het wenselijk evenwicht E3 brengt een belangrijke welvaartsverbetering mee voor de maatschappij. We geven hier geen details wat de berekeningswijze betreft, maar wijzen er enkel op dat de welvaartswinst overeenkomt met de oppervlakte van de verdonkerde oppervlakte E3 G E1 op grafiek 2. Deze oppervlakte geeft het verschil weer tussen de totale betalingsbereidheid van de voormalige weggebruikers die in het nieuwe evenwicht niet langer van de weg gebruik maken (ten gevolge van de volumedaling van X1 naar X3) en de hoge maatschappelijke kosten die zij veroorzaakten. Deze welvaartswinst is logisch: enerzijds “bespaart” men vanuit maatschappelijk oogpunt de productiekosten en zowel de externe milieu- als congestiekosten die het weggevallen verkeer zou hebben veroorzaakt; men “verliest” anderzijds de totale voordelen die dit vervoer zou hebben gehad. Dit laatste element wordt gemeten door de vraagcurve, die de betalingsbereidheid uitdrukt.

Het feit dat er een merkelijke welvaartswinst wordt gerealiseerd betekent natuurlijk niet dat alle betrokken partijen voorstander zijn van het nieuwe evenwicht.

De automobilisten hebben nu weliswaar vlotter verkeer met minder congestie, zodat hun marginale private tijdskost afneemt, maar dit effect wordt meer dan teniet gedaan door de veel hogere belasting die ze betalen. Als de automobilisten geen deel ontvangen van de hogere belastingontvangsten voor de staat, dan gaan zij er zeker op achteruit en zullen ze geen voorstander zijn van rekeningrijden.

Zij die nadeel ondervinden van de milieuschade gaan erop vooruit. De daling in het verkeersvolume leidt tot een daling van de externe schade door milieuhinder.

De overheid verliest enerzijds de belastingen op het autoverkeer dat wegvalt, maar anderzijds int zij hogere belastingen op het overblijvende verkeer. Onder realistische omstandigheden zullen de totale inkomsten voor de staat sterk toenemen. Deze extra belastingontvangsten laten in principe toe andere bestaande belastingen te verminderen.

Het voorgaande levert twee belangrijke lessen op voor rekeningrijden in de praktijk. Ten eerste zal optimale prijszetting een netto totale welvaartswinst opleveren. Het is dus duidelijk een verbetering vanuit het standpunt van de maatschappij in haar geheel. Maar, ten tweede, niet iedereen zal voordeel hebben bij het invoeren van de optimale prijzen. Vooral diegenen die veel met de auto rijden, zullen netto slechts voordeel hebben indien zij op een of andere manier een belangrijk deel van de betaalde belastingen recupereren. De aanvaardbaarheid van rekeningrijden zal dus in ruime mate afhangen van het gebruik van de inkomsten.

AANGEPASTE BELEIDSINSTRUMENTEN.

Tot hiertoe werd steeds het voorbeeld van het autogebruik in de piekperiode tussen Leuven en Brussel gehanteerd. In de realiteit zijn er veel verschillende vervoermarkten: vervoer kan worden onderscheiden in functie van de modus, de plaats van het vervoer, het tijdstip van de dag, het gebruikte wagentype enzovoort. Dit stelt twee problemen: men moet de interacties tussen vervoermarkten in aanmerking nemen, en men dient rekening te houden met het feit dat de beschikbare beleidsinstrumenten niet altijd toelaten op alle markten de correcte prijzen aan te rekenen, zodat nieuwe prijsinstrumenten absoluut nodig zijn.

In de praktijk de “optimale” belastingen bepalen, is een zeer complexe oefening omdat de prijzen en belastingen op de verschillende markten simultaan moeten onderzocht en berekend worden. De vraag op elke markt hangt immers samen met de prijs op de andere markten. Indien de prijs van een treinticket tussen Leuven en Brussel sterk wordt verlaagd, verschuift de vraagcurve van autogebruik naar links: voor elke gegeneraliseerde prijs van autogebruik is er een kleinere vraag naar autogebruik. De verandering in de vraagcurve impliceert dan dat ook de optimale belasting van autogebruik verandert. Bovendien maken bepaalde modi (auto en bus) gebruik van dezelfde infrastructuur. Indien de prijs van het autogebruik wordt verhoogd, daalt het congestieniveau op de weg en zal ook de gegeneraliseerde prijs van de autobus dalen omdat de gemiddelde snelheid van de bus kan toenemen.

Een tweede probleem dat zich stelt, is dat het aanrekenen van externe kosten onmogelijk is met de prijsinstrumenten die de overheid vandaag courant gebruikt (brandstofbelastingen, jaarlijkse verkeersbelasting enzovoort). Naast technische moeilijkheden kunnen bovendien politieke of sociale motieven de overheid weerhouden systemen van rekeningrijden toe te passen. Dergelijke beperkingen op de beleidsinstrumenten kunnen ertoe leiden dat men de problemen aanpakt met minder geschikte middelen. Enkele voorbeelden kunnen dit illustreren. Stel dat men de extra kosten in rekening wil brengen via aanpassing van de brandstofprijzen. Het is duidelijk dat deze geen geschikt instrument zijn om de congestie aan te pakken, precies omdat benzine- en dieselprijzen niet toelaten te differentiëren tussen piek- en dalperiodes. Dit is nochtans vanuit theoretisch oogpunt noodzakelijk om op verschillen in congestie in te spelen: de belasting op autoverkeer per kilometer moet hoger liggen in de piek. Men heeft dus behoefte aan een beter instrument (bijvoorbeeld een gedifferentieerde kilometerbelasting) dat toelaat daadwerkelijk tussen periodes te differentiëren. Een tweede voorbeeld betreft de prijsvorming van het openbaar vervoer. Indien men om sociale of politieke redenen het autogebruik te laag prijst, leert standaard economische theorie dat het interessant kan zijn ook de bus- en treinreizigers minder aan te rekenen dan de marginale sociale kost van hun reis. Dit is een typische argumentatie ten voordele van subsidies voor het openbaar vervoer. Toch is zo’n beleid inferieur in vergelijking met een systeem waarbij de marginale externe kosten aan alle vervoermodi worden aangerekend.

Een laatste voorbeeld heeft te maken met de technische moeilijkheden om belastingen te gebruiken voor zowel het aanrekenen van externe congestiekosten als milieukosten. De aard van deze externaliteiten is zeer verschillend: congestie hangt bijna uitsluitend af van de verkeersdrukte, terwijl luchtverontreiniging ook afhangt van de afstelling van de motoren en de eventuele aanwezigheid van een driewegkatalysator. Bij de huidige stand van de technologie is het gebruik van enkel belastinginstrumenten niet aangewezen om de milieuvervuiling tegen te gaan. Indien men een perfect belastingsysteem zou hebben, zou men bij elke wagen continu de emissies moeten meten en ze in functie van hun schadelijkheid belasten. De automobilisten zouden dan zelf een combinatie van inspanningen kunnen leveren om de emissies van hun wagen te verminderen: overstappen naar een meer milieuvriendelijke wagen of een beter onderhoud van de wagen. Het continu meten en aanrekenen van emissies vergt echter een zeer verfijnd meetsysteem en een belasting per kilometer, die varieert van voertuig tot voertuig in functie van de vervuilingskarakteristieken van de wagen. Dit is technisch niet realiseerbaar in de nabije toekomst. Men zou als alternatief natuurlijk een klassieke belasting per kilometer kunnen opleggen, net zoals voor het bestrijden van congestie. Maar het gebruik van zo’n belasting als enig instrument is zeker niet verstandig in het licht van andere instrumenten die voorhanden zijn. Zo kan men de verontreiniging terugdringen door de installatie van een driewegkatalysator. Dat is veel efficiënter dan een hoge belasting.

De conclusie is duidelijk. Daar waar congestie best door een gedifferentieerde kilometerbelasting kan worden aangepakt, moet voor andere externe effecten een combinatie van optimale prijszetting met andere instrumenten worden gebruikt. Dit geldt voor luchtverontreiniging, maar ook voor geluidsoverlast en verkeersveiligheid.

TOEPASSING OP DE BELGISCHE SITUATIE.

We hebben voor een groot aantal soorten vervoer de marginale externe kosten berekend en bovendien nagegaan welke de beste prijs- en belastinginstrumenten zijn om deze kosten aan de gebruikers aan te rekenen. Er werd voor geopteerd alle berekeningen te maken voor het jaar 2005 omdat het implementeren van een beleid tijd vraagt. In deze paragraaf geven we enkele summiere resultaten.

In tabellen 1 en 2 worden de belangrijkste marginale externe kosten samengevat en vergeleken met de bestaande belastingstructuur. Wel worden ter illustratie enkel cijfers gegeven voor een kleine benzinewagen met slechts één inzittende en voor vrachtverkeer dat geen transitverkeer is. Alle kosten en prijzen zijn uitgedrukt in frank per reizigerkilometer of per tonkilometer. De externe kosten zijn berekend voor het jaar 2005 bij een onveranderd beleid. Dit betekent concreet dat er wel rekening gehouden werd met een verdere groei van het verkeer en met de invoering van nieuwe, veel zuiverder wagens (benzinewagens met driewegkatalysator, dieselwagens met oxidatiekatalysator), maar niet met andere ingrepen (zoals omvangrijke infrastructuurwerken). De marginale externe kosten worden berekend voor twee typesituaties. De eerste betreft het stedelijk vervoer; hiervoor heeft de toestand in Brussel (binnen de Grote Ring) model gestaan. De tweede typesituatie is het interregionaal vervoer, waarvoor het interstedelijk verkeer werd genomen op de grote Belgische verkeersassen.

Uit tabellen 1 en 2 blijkt dat de marginale externe congestieschade de dominante externe schadepost is. Deze komt overeen met de waarde van het tijdverlies dat één extra voertuig meebrengt voor alle andere weggebruikers die op dat ogenblik dezelfde infrastructuur gebruiken. De andere externe kosten waarmee hier rekening gehouden werd, zijn de kosten voor luchtverontreiniging, verhoogde risico’s op ongevallen, geluidshinder en wegslijtage. De luchtverontreinigingskosten komen overeen met de som van de schade ten gevolge van klimaatsverandering, troposferisch ozon, zure regen en deeltjes. Het betreft schade in binnen- en buitenland. De ongevallenkosten omvatten enerzijds de gemiddelde ongevallenkosten die niet gedekt zijn door de autoverzekering, en anderzijds het verhoogde ongevallenrisico voor de zwakkere weggebruikers wanneer een extra voertuig van de infrastructuur gebruikmaakt. De marginale geluidskosten komen overeen met de hinder die men vooral in een stedelijke omgeving ondervindt bij verhoogd verkeer. De marginale externe kosten van wegslijtage tenslotte worden volledig toegerekend aan vrachtwagens.

Uit de resultaten blijkt dat naast de congestiekosten vooral de marginale externe ongevallenkosten belangrijk zijn. De luchtverontreinigingskosten liggen merkelijk lager in 2005 dan vandaag, dankzij de reeds vastgelegde normen op nieuwe voertuigen.

De vergelijking tussen de totale marginale externe kosten (derde kolom van tabellen 1 en 2) en de bestaande belastingen (vierde kolom van tabellen 1 en 2) leidt tot de vaststelling dat mobiliteit wordt gesubsidieerd: de belasting op de meeste types van verkeer is lager dan de marginale externe kosten die zij veroorzaken. Vooral piekvervoer met de auto of vrachtwagen brengt hoge niet-geïnternaliseerde kosten mee. Congestie is de belangrijkste externe kost die niet wordt geïnternaliseerd, omdat de voertuig- en brandstofbelastingen niet gedifferentieerd zijn tussen de piek-en dalperiode.

Ook openbaar vervoer brengt belangrijke externe kosten mee. Deze liggen, uitgedrukt per reizigerkilometer, relatief hoger in de dalperiode, omwille van de lage bezettingsgraden per voertuig. Wanneer men het autoverkeer laat instaan voor zijn externe kosten moeten in principe ook de gebruikers van het openbaar vervoer de externe kosten die ze veroorzaken, betalen.

Er werden twee geïntegreerde beleidspakketten getest: een variabilisatiescenario en een scenario rekeningrijden. In beide gevallen werden alle bestaande belastingen op verkeer afgeschaft en vervangen door belastingen waarvan men optimaal de hoogte kan bepalen. In het variabilisatiescenario wordt enkel nog een motorbrandstofbelasting gebruikt die kan verschillen tussen personenwagens en vrachtwagens. In het rekeningrijdenscenario wordt de mogelijkheid toegevoegd om een elektronische tol te heffen die verschilt tussen spits en dal, tussen stedelijk en interregionaal vervoer, en tussen auto’s en vrachtwagens.

De resultaten van het variabilisatie-pakket bevestigden de eerder gemaakte vaststelling dat brandstofprijzen een zeer zwak instrument zijn om externe effecten aan te rekenen.

De brandstofprijzen zouden exorbitant hoog zijn (bijvoorbeeld op benzine tot 132 frank/liter), wat totaal onrealistisch is, zeker wanneer de brandstofbelastingen niet Europees worden gecoördineerd. Massale fiscale ontwijking of fraude zou het gevolg zijn (bijvoorbeeld tanken in het buitenland, gebruik van diesel voor vrachtwagens in personenwagens). Dit is niet wenselijk.

Het effect van hogere brandstofbelastingen op de congestie is eerder beperkt, omdat ze niet kunnen differentiëren tussen piek en dal, en tussen stedelijk en landelijk verkeer.

Het transitverkeer kan aan deze belastingen ontsnappen, zodat deze vorm van verkeer zijn externe kosten niet betaalt.

Tenslotte gaan brandstofbelastingen hun doel voorbij, indien niet tegelijkertijd het gebruik van superzuinige auto’s of het gebruik van andere brandstoffen ontraden wordt. Het doel van deze maatregel is immers vooral het auto- en vrachtwagenverkeer in de spits te ontmoedigen, en niet het verminderen van het brandstofverbruik op zich.

Bij het rekeningrijden wordt er opnieuw verondersteld dat alle bestaande belastingen worden afgeschaft en vervangen door een systeem van elektronische tolheffing. De elektronische tol kan verschillen tussen stedelijk en interregionaal verkeer, tussen personenwagens en vrachtwagens, en tussen de spits- en de dalperiode. In tabel 3 wordt een orde van grootte gegeven van de noodzakelijke tolheffingen. De tol per kilometer kan vergeleken worden met de gemiddelde belasting bij het huidig belastingbeleid. Deze bedraagt 3 à 4 frank per kilometer voor personenwagens, en ongeveer 0,3 frank per tonkilometer voor het vrachtvervoer. Er is dus, zeker voor het spitsverkeer, een belangrijke belastingverhoging. Tegelijkertijd wordt ook het openbaar vervoer belast (in plaats van gesubsidieerd in de huidige situatie), omdat het ook voor zijn marginale externe kosten moet instaan.

Deze meer gerichte belastingen rekenen de externe kosten veel beter aan en zorgen voor een wenselijke bijsturing van de vervoersstromen. De nieuwe marktaandelen voor het personenvervoer zijn samengevat in tabel 4. Het totale volume aan personenvervoer daalt met 8% in het interregionaal vervoer, en met 4% in het stedelijk vervoer. Belangrijk is nu dat vooral het spitsverkeer sterk wordt afgeremd en dat het aandeel van het dalverkeer toeneemt, zodat uiteindelijk de infrastructuur beter wordt benut. Het volume openbaar vervoer in de dalperiode is stabiel of wordt enigszins afgebouwd. Vooral het stedelijk spitsverkeer gebeurt meer met het openbaar vervoer.

Een belangrijk voordeel van elektronische tolheffingen is dat nu ook het transitvrachtverkeer verplicht kan worden om de externe kosten die het veroorzaakt op de Belgische wegen te betalen. Het is zelfs interessant meer te vragen dan de externe kosten, omdat dit extra belastingopbrengsten meebrengt voor de Belgische schatkist. De marktaandelen van de verschillende modi in het vrachtvervoer worden samengevat in tabel 5. Globaal genomen zijn er geen grote verschuivingen in de marktaandelen, behalve een verhoging van het aandeel voor het spoor en de binnenvaart. Het treinverkeer wordt sterk ontmoedigd.

Rekeningrijden brengt op jaarbasis een brutobaat mee van 58 miljard frank voor het interregionaal verkeer en van 6,2 miljard frank voor het stedelijk verkeer. Deze brutobaat moet nog gecorrigeerd worden voor de implementatiekosten van rekeningrijden; deze kunnen oplopen tot 30% à 40% van de brutobaat. Een gedeelte van de brutobaat bestaat uit de aanwending van de verhoogde belastingopbrengsten om andere, meer verstorende, belastingen te verminderen.

De implementatiekosten van rekeningrijden hangen sterk af van de aard van het systeem. De klassieke tolsystemen, waarbij de voertuigen moeten stoppen voor betaling, zijn voor korte ritten, zoals in België, inefficiënt, omdat ze extra tijdverlies met zich brengen. Elektronische tolsystemen worden verkozen boven de meer eenvoudige systemen met gekleurde vignetten, omdat zij minder gevoelig zijn voor fraude en meer differentiatie toelaten. Binnen de elektronische systemen kan men nog twee groepen onderscheiden. Er zijn ten eerste de systemen met een centrale afrekening, waarbij de rekening geactiveerd wordt op een bepaald controlepunt door een soort elektronische nummerplaat achter de voorruit. Daarnaast zijn er de systemen waar de afrekening gebeurt binnen de wagen zelf. Een soort telefoonkaart of elektronische geldbeugel wordt gedebiteerd door een signaal dat naar de voorruit wordt gestuurd. Het tweede systeem biedt meer privacy, maar vereist meer investeringen in de wagen zelf. Andere belangrijke verschillen betreffen het aantal cordons en secties waar moet betaald worden. Elk extra betaalpunt vereist meer investeringen in infrastructuur. Experimenten met de verschillende systemen zijn aan de gang en zullen binnenkort toelaten de implementatiekosten beter in te schatten.

COURANTE MISVATTINGEN.

Een totale ommezwaai van de prijszetting in de transportsector zal niet zonder tegenstand gebeuren. Begrijpelijk, maar die tegenstand berust op een aantal misvattingen.

De verhoogde belasting die wordt aangerekend is geen puur verlies. Het is net de belasting die zorgt voor een daling in de externe kosten: de files worden minder lang en de vervuiling neemt af. Bovendien mag men niet vergeten dat, hoewel de belasting voor elke belastingplichtige afzonderlijk een puur verlies is, voor de gemeenschap als geheel de vergaarde belastingen op één of andere manier terugvloeien naar de bevolking. Dit gebeurt onder de vorm van verlaging van andere belastingen, of onder de vorm van een verhoging van overheidsdiensten. Natuurlijk zal, door het invoeren van optimale vervoerbelastingen, niet iedereen er netto op vooruitgaan. Wel kan men verwachten dat een gedeelte van de tegenstand tegen de hogere vervoerbelastingen wegvalt, indien de meerinkomsten voor de overheid op een verstandige manier worden herverdeeld naar de grote verliezers toe.

Sommigen beweren dat eenzelfde optimaal resultaat bekomen kan worden door een sterke verhoging van de benzine- en dieselprijzen. We hebben dit eerder in dit artikel afdoende ontkracht.

Anderen menen dan weer dat een goed resultaat bereikt kan worden door het openbaar vervoer te stimuleren en het autoverkeer ongemoeid te laten. Het is duidelijk dat subsidies

voor het openbaar vervoer inderdaad verantwoord kunnen zijn, maar dit kan enkel in situaties waar het om één of andere reden niet mogelijk is aan het autoverkeer de externe kosten aan te rekenen. Zelfs in die omstandigheden kan men onmogelijk a priori zeggen of ze verantwoord zijn. Dit hangt van vele factoren af. Ten eerste hangt veel af van de mate waarin mensen door subsidies worden aangezet over te stappen van de auto naar het openbaar vervoer. Is dit effect klein dan haalt subsidiëring weinig uit. Een tweede element is de prijsgevoeligheid van de bestaande gebruikers van openbaar vervoer. Wanneer deze hun gebruik sterk opdrijven als reactie op de subsidies heeft men een ongewild resultaat: hun extra gebruik van het openbaar vervoer “kost” namelijk meer (productiekosten plus externe kosten) dan zij bereid zijn ervoor te betalen. Een derde factor die een rol speelt, heeft te maken met het gevaar dat de subsidie de productie-efficiëntie van de openbare vervoermaatschappijen zelf vermindert. Indien de openbare vervoermaatschappijen in ieder geval kunnen rekenen op subsidies, bestaat het risico dat werknemers en management onbewust worden aangezet inefficiënt te produceren.

Rekeningrijden wordt door sommigen ook beschouwd als een belangrijk financieringsmiddel voor nieuwe infrastructuur. Zij zien een strikte band tussen de inkomsten van rekeningrijden en het infrastructuurbeleid. Ook dit is een gedeeltelijke misvatting. De band is vanuit economisch oogpunt helemaal niet noodzakelijk, omdat een prijs- en infrastructuurbeleid moeten gebaseerd zijn op duidelijk verschillende criteria. De belangrijkste functie van rekeningrijden is de bestaande infrastructuur goed te gebruiken door ze alleen toe te wijzen aan gebruikers die bereid zijn alle kosten, inclusief de externe kosten, van hun vervoer te dragen. Dit criterium is in principe onafhankelijk van het gebruik van de opbrengsten.

Een goed prijsbeleid is wel absoluut nodig om te komen tot een beter infrastructuurbeleid; in die zin zijn beide complementair. Een aantal investeringen die best verantwoord kunnen zijn met de huidige lage belastingen op vervoer, zullen niet langer verantwoord blijken wanneer men optimale vervoerprijzen aanrekent. De vermindering in congestie is immers één van de belangrijke baten van een wegeninvestering. Wanneer door het invoeren van rekeningrijden op een druk bezet wegennet de verkeersstromen verminderen, zullen automatisch de baten van weguitbreiding minder omvangrijk worden, en de economische nood aan nieuwe wegen zal sterk verminderen.

Tenslotte moet een belangrijke opmerking gemaakt worden betreffende de herverdelende gevolgen van rekeningrijden. Velen zijn gekant tegen rekeningrijden, omdat het meer dan proportioneel de lage en gemiddelde inkomens zou treffen. Deze groepen hebben immers gemiddeld minder substitutiemogelijkheden en kunnen minder flexibel reageren op verhoogde vervoerprijzen. De mogelijke perverse verdelende gevolgen van rekeningrijden, waarover nog niet iedereen het eens is, zou men op twee manieren kunnen opvangen. Enerzijds zou men de optimale belastingen hoger kunnen stellen dan de marginale externe kosten, voor die vervoermodi die in ruime mate door de hogere inkomensklassen worden gebruikt. Vervoerdiensten die vooral door lagere inkomensklassen worden gebruikt zouden minder betalen dan de marginale externe kosten. Een tweede mogelijkheid bestaat erin geen rekening te houden met verdelingsproblemen bij het bepalen van de prijzen (en dus overal de externe kosten aan te rekenen), maar de inkomsten te gebruiken om de eventuele negatieve effecten op de inkomensverdeling recht te trekken. Recent onderzoek suggereert dat de tweede optie veruit de voorkeur verdient. Niet alleen blijkt het een hogere maatschappelijke welvaart op te leveren, maar bovendien is een goed gebruik van de inkomsten bij uitstek geschikt om bij de bevolking voldoende steun te vinden voor het invoeren van rekeningrijden.

Bruno De Borger is hoogleraar aan de Ufsia (Universiteit Antwerpen)

en Stef Proost onderzoeksleider FWO en hoofddocent aan de KU Leuven.

BRUNO DE BORGER EN STEF PROOST